Simposio “Plebiscito constitucional en Chile” parte VI: Sobre el debate acerca del reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas en Chile

La Constitución Chilena actual, así como todas las constituciones previas en la historia de Chile, no contiene una cláusula respecto del reconocimiento de los diez pueblos indígenas del país.((Los pueblos indígenas en Chile son: Aymara; Diaguita; Chango; Atacameño; Quechua; Colla; Rapa Nui; Mapuche; Kawesqar (Kawashkar, Alacalufe); y Yámana (Yagán). Los Changos fueron reconocidos legalmente como pueblo indígena en octubre del 2020.)) A pesar de que las leyes y las políticas públicas han mostrado un progreso significativo en las últimas décadas, la demanda por el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas es una antigua promesa que la elite política no ha logrado cumplir. Con el inicio del proceso constituyente, la demanda por su reconocimiento ha vuelto a cobrar importancia en la discusión pública, principalmente debido a las crecientes tensiones entre los gobiernos y los Mapuches – el grupo indígena más grande de Chile. Y pese a que hay un fuerte apoyo público para su inclusión en una nueva Constitución, el tipo específico de reconocimiento y lo que ello implicaría, será probablemente uno de los aspectos más debatidos en la Convención Constitucional.

El reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas debería ser concebido bajo el ideal democrático de garantizar la igualdad política. Si se busca lograr igualdad política en una sociedad pluralista, el reconocimiento mutuo del “otro” es un requisito necesario. En el caso de los pueblos indígenas, ello implica transformar la pluralidad cultural en un tema constitucional. Considerando las reivindicaciones históricas, una futura Constitución es vista como la oportunidad de crear un nuevo entendimiento entre el Estado y los pueblos indígenas en Chile. El riesgo, sin embargo, es que la Constitución se convierta en el medio para redimir todas las reivindicaciones por medio de las formas de reconocimiento intensas y detalladas, lo cual podría, a su vez, socavar las diferencias que existen entre los pueblos indígenas en Chile. 

Actualmente, el 12,8% de la población en Chile se identifica a sí misma como indígena, y un 80% como Mapuche (Censo 2017). Es decir, más del 10% de la población del país se identifica como Mapuche. Estudios recientes muestran que la auto-identificación ha crecido en los últimos años. Sin embargo, la relación entre el Estado y los pueblos indígenas reconocidos en Chile no ha sido fácil. Los abusos históricos producto de la propiedad de la tierra, el abandono, políticas mal diseñadas, reivindicaciones acumuladas, episodios reiterados de violencia, pobreza y discriminación social, han llevado a una situación compleja. 

Una de las demandas más recurrentes de los pueblos indígenas ha sido su reconocimiento constitucional. En Chile, la Constitución de 1822 -una constitución que solamente duró un año- estableció como una de las tareas del Congreso el “ocuparse de la civilización de los indios en el territorio” (Art. 47). Hasta el momento, esta mención particular ha sido la única referencia a los pueblos indígenas en todas las Constituciones chilenas. En 1989, Patricio Aylwin, como candidato presidencial del primer gobierno democrático luego de la dictadura de Pinochet, firmó un acuerdo con los representantes de organizaciones Mapuche, en el cual prometió, entre otros compromisos, incluir el reconocimiento de los pueblos indígenas en la Constitución. Desde su gobierno (1990-1994), varios proyectos de ley han sido discutidos en el Congreso, y hasta el momento no se ha llegado a ningún acuerdo. 

Es más, cada presidente desde el retorno a la democracia ha anunciado oficialmente su intención de otorgar reconocimiento constitucional a los pueblos indígenas, sin éxito hasta la fecha. En el intertanto, los legisladores aprobaron la Ley de Pueblos Indígenas (Ley Nº 19.253 de 1993) y ratificaron el Convenio Nº 169 de la OIT (2008), luego de 18 años de discusión en el Congreso. Sin perjuicio de ello, pese a éste y otros avances, la demanda para el reconocimiento constitucional se mantuvo.

A nivel comparado, no todos los países han seguido el mismo camino. Algunos han celebrado acuerdos contractuales (por ejemplo, el Tratado de Waitangui en Nueva Zelanda; los esfuerzos para celebrar tratados en el estado de Victoria, Australia), mientras que el reconocimiento formal es típico en Latinoamérica. Pero, aún dentro de Latinoamérica, el espectro es amplio: desde el silencio (Chile) hasta reconocimientos simbólicos, desde la inclusión del multiculturalismo al reconocimiento intenso de la plurinacionalidad (Ecuador y Bolivia). 

En Chile, el proceso constituyente abre una oportunidad para incorporar la demanda histórica por el reconocimiento. Y mientras la idea de incluir un reconocimiento formal en una nueva Constitución tiene amplia aceptación -una encuesta de opinión pública de abril de 2020 mostró que el 97% de la gente encuestada apoya la idea-, el tipo de reconocimiento y lo que debería implicar es un asunto controvertido. Propuestas tempranas fueron mayormente simbólicas, en el sentido de que se limitaban a reconocer la realidad fáctica. Estos tipos de propuestas normalmente reconocían que había un cierto número de pueblos indígenas en Chile y que el Estado tiene el deber de proteger sus identidades y preservar sus culturas. Aun así, ese tipo de propuestas parecen insuficientes para comprender la profundidad de los debates actuales. La actual discusión ahora está centrada en la pregunta sobre si Chile es un país multicultural, intercultural o plurinacional, y los derechos colectivos que debieran ser incluidos en el texto constitucional. 

En 2017, la Presidenta Bachelet impulsó un proceso de consulta para pueblos indígenas, relativo al reconocimiento constitucional. Ello fue parte de una consulta más amplia en el contexto del proceso constitucional que ella trató de impulsar durante su administración. (2014-2018). Los resultados de ese proceso mostraron que, pese a que había pleno acuerdo en materias como la necesidad de reconocer a los pueblos indígenas y sus derechos lingüísticos y culturales, no había consenso acerca de la forma de reconocimiento y la disposición constitucional específica. Por lo tanto, una cláusula constitucional declarando a Chile como un país plurinacional no recibió una total aprobación.

Sin perjuicio de ello, la propuesta de la Presidenta Bachelet para una nueva Constitución (2018) incluía el reconocimiento de la existencia de los pueblos indígenas y las obligaciones de promover y respetar su identidad, derechos y cultura. Asimismo, el proyecto de Bachelet incluía una disposición que señalaba que la soberanía reside en el pueblo “y en los pueblos indígenas”. También establecía escaños reservados para legisladores indígenas en el Congreso, e incluía el reconocimiento de derechos específicos para pueblos indígenas (educación, derechos lingüísticos y culturales).

Si bien han surgido propuestas adicionales para la incorporación del plurinacionalismo, otras formas de reconocimiento, tales como cláusulas interculturales o multiculturales, también están siendo discutidas. Por ejemplo, encuestas de opinión pública muestran una fuerte preferencia por declarar a Chile un país multicultural por sobre la opción plurinacional. La distancia hacia el plurinacionalismo puede surgir de su organización interna y de su agencia política. Debido a diversas razones históricas, la agencia política de los pueblos indígenas muestra fuertes variaciones entre ellas, con desafíos particulares para el pueblo Mapuche.((por ejemplo, una encuesta publica sobre el pueblo Mapuche mostró que el 71% de los Mapuches que viven en zonas Rurales y 91% de los Mapuches que viven en zonas urbanas declararon una alta o mucha confianza en cualquier organización o asociación.)) La idea de reconocer “naciones” – y cómo se definiría dicho término—podría, por lo tanto, ser visto como problemático.

En todo caso, bajo cualquier forma de reconocimiento que vaya a ser incluida en la nueva constitución, las diferencias entre los pueblos indígenas deberían ser tomadas en cuenta. Si el proceso constituyente abre una oportunidad para finalmente cumplir promesas pendientes, debería evitar la idea de constitucionalizar en detalle su regulación. Por ejemplo, si se trata de disposiciones sobre autonomía territorial, las diferencias territoriales – tanto las históricas como las actuales-  entre los pueblos del Norte, los Rapa Nui en Isla de Pascua y el pueblo Mapuche en el Sur, deberían incentivarnos a incluir cláusulas más bien mínimas. Es difícil que declaraciones exhaustivas a nivel constitucional sean capaces de dar cuenta de las diferencias entre los pueblos indígenas. 

En cambio, una norma constitucional más mínima -no necesariamente una simbólica- podría dejar los aspectos particulares a normas legales y administrativas que regulen en detalle la manera de implementar las políticas constitucionales, permitiendo una discusión más profunda acerca de políticas públicas específicas. Por ejemplo, una cláusula constitucional podría establecer escaños reservados para pueblos indígenas en el Congreso, pero dejando a la ley electoral la tarea de detallar cuántos escaños, qué fórmula electoral debería proveerlos, quién podría votar, el establecimiento de una cuota interna para cada uno de los diez pueblos, etc.  ((A la fecha, la inclusión de escaños reservados para la Convención Constitucional aún está siendo debatida en el Congreso.)) 

El reconocimiento de los pueblos indígenas será un debate importante en el proceso constituyente. Su inclusión en un nuevo texto constitucional cumplirá promesas antiguas y contribuirá a una mejor coexistencia política. Las formas específicas de reconocimiento deberían enmarcarse bajo el ideal democrático de garantizar la igualdad política en una sociedad pluralista, mirando no solamente al pasado, sino creando un nuevo entendimiento para el futuro.