El Acuerdo de París: del discurso a la acción

La llegada de Joseph Biden a la presidencia de los Estados Unidos trajo consigo la promesa del retorno de este país a la escena internacional. Como parte de sus primeras acciones, el 46° presidente de esta nación firmó 17 órdenes ejecutivas buscando revertir decisiones tomadas por su antecesor. Una de estas órdenes fue la de reincorporar al país norteamericano al Acuerdo de París sobre el cambio climático. 

No hay duda de que el regreso de la mayor economía del mundo al Acuerdo de París es una gran noticia; pero el impulso político de su regreso difícilmente significará que el acuerdo logrará automáticamente sus objetivos. En momentos de grandes expectativas, resulta conveniente reexaminar el funcionamiento y alcance de este instrumento para entender los retos que enfrenta. Es precisamente ahora que se requerirá de un esfuerzo conjunto internacional si realmente se quiere detener el aumento de la temperatura mundial.

• ¿Qué es el Acuerdo de París?

El Acuerdo de París para el cambio climático fue adoptado en 2015 y se convirtió en el andamiaje central para la cooperación internacional en la reducción de emisiones de CO2. Es un tratado internacional con un modelo híbrido. El texto presenta una combinación de objetivos de política pública y obligaciones legales. Los Estados firmantes acordaron imponer obligaciones con base en sus circunstancias nacionales, las cuales son establecidas por ellos mismos. El Acuerdo, entonces, no busca ser un instrumento punitivo o motivar la acción internacional a partir de la sanción, sino que su naturaleza es facilitar la coordinación de los esfuerzos internacionales para reducir las emisiones de CO2. El propio tratado reconoce que el mecanismo establecido para supervisar el cumplimiento es “[…] de carácter facilitador, que funcionará de manera transparente […] y no punitiva”. 

La mayoría de las obligaciones vinculantes en el Acuerdo de París son aquellas respectivas a la mitigación y la transparencia. El artículo 4 establece la obligación de crear e implementar estrategias de mitigación con el objetivo de reducir las emisiones de CO2. De acuerdo con este artículo, los Estados deberán comunicar sus contribuciones determinadas a nivel nacional (CDN), las cuales serán revisadas y ampliadas cada cinco años.

Adicionalmente, el artículo 13 establece el Marco de Transparencia Reforzado (MTR). El marco introduce los requisitos que deben de cumplir las comunicaciones en donde se envíen las CDN, así como la información relacionada con otros artículos del Acuerdo. Asimismo, el MTR regula el procedimiento para la revisión de dicha información. El cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 13 para el envío y revisión de la información es fundamental, no únicamente para monitorear los esfuerzos individuales, sino también para poder realizar un balance general de los esfuerzos conjuntos a largo plazo.

• La transparencia en el Acuerdo de París

En el presente texto me enfocaré en los retos que supone una correcta aplicación del MTR. Desde mi punto de vista, el artículo 13 jugará un rol fundamental por dos razones. Primero, el cambio climático es un problema de acción colectiva. Las acciones individuales nunca serán suficientes para solucionar el problema. Ello significa que es necesario lograr la cooperación entre los países a través de instituciones que permitan la colaboración entre Estados con intereses encontrados. Segundo, el éxito del Acuerdo de París dependerá de que cada Estado realice esfuerzos según sus propias capacidades. En consecuencia, resulta necesario contar con un modelo de cooperación que confiera transparencia a las acciones de cada Estado para que sean evaluadas por el resto.

El MTR tiene el reto de convertirse en una herramienta para fomentar la cooperación efectiva y generar confianza. Al mismo tiempo, debe incentivar a los Estados a reducir sus emisiones de CO2. Si se percibe que un Estado está haciendo demasiado de forma unilateral, sus actores económicos domésticos podrían reclamar que sus políticas ambientales están afectando la actividad económica. En contraste, si otros Estados consideran que no está haciendo lo suficiente, estarán menos inclinados a participar activamente.

Adicionalmente, el artículo 13 del Acuerdo será implementado por Estados con intereses geopolíticos muy diversos dentro de un contexto particularmente complicado. Una crisis sanitaria y económica mundial demanda la atención inmediata de los Estados; mientras que la carrera contra el tiempo para cortar emisiones y detener el incremento de la temperatura no cesa.

En atención a lo anterior, resulta fundamental que al implementar el artículo 13 se determine un “nivel aceptable de cumplimiento”. Un nivel que promueva la cooperación, la creación de información útil y refleje los intereses de todos los Estados. En términos económicos simples, el nivel óptimo de transparencia será aquel donde el costo de un requerimiento extra no sobrepase el beneficio de contar con la información que se pretende obtener. Sin embargo, esta idea no es del todo clara y parece sumamente complejo cuantificar los costos y beneficios.

Más aún, toda vez que hemos definido el cambio climático como un acuerdo de acción colectiva, podemos esperar que los Estados, al momento de tomar decisiones para actuar en contra del cambio climático, le otorgarán gran valor al esfuerzo emprendido por sus contrapartes. Lo anterior significa que determinar el nivel aceptable de cumplimiento será una decisión política. Los Estados tendrán que decidir cuánta información necesitan los unos de los otros para querer cooperar. Asimismo, tendrán que determinar qué tanta información desean compartir.

• Implicaciones hacia el futuro

Las ideas antes descritas invitan a una profunda reflexión sobre el futuro del Acuerdo. Sin embargo, me gustaría enfocarme en una en particular, la de repensar conceptos fundamentales sobre qué es un país desarrollado o en vías de desarrollo desde una perspectiva de justicia ambiental.

En el año 1992, el régimen contra el cambio climático de ese momento dividió a los Estados en dos categorías, desarrollados y en vías de desarrollo. Esta distinción se debió a la correlación que existe entre emisiones de CO2 y el desarrollo económico. 

Actualmente, no existe una definición legal aceptada para distinguir a países desarrollados y en vías de desarrollo. El Acuerdo de París tampoco otorgó una definición oficial. El texto del tratado otorga flexibilidad para que cada Estado defina su posición conforme a sus circunstancias nacionales. No obstante, la mayoría de las obligaciones en materia de transparencia del artículo 13 utilizan la distinción entre “desarrollados” y “en vías de desarrollo” para determinar los requisitos con los que cada uno debe cumplir.

Si bien la flexibilidad en el cumplimiento de sus obligaciones conforme a las circunstancias nacionales puede facilitar la cooperación, ello también puede comprometer algunos objetivos de transparencia. En primer lugar, los conceptos de flexibilidad y circunstancias nacionales son términos vagos. Durante el proceso de revisión, y si algún asunto eventualmente llegara ante el Comité de Cumplimiento del artículo 15, los órganos revisores no tendrían parámetros objetivos para interpretar de una forma sistémica la aplicación de estos conceptos a casos específicos. A su vez, esto generará incertidumbre respecto de la información compartida por algunos Estados sobre sus acciones. Consecuentemente, el proceso de revisión podría perder relevancia al no tener la información necesaria para crear recomendaciones efectivas.

En segundo lugar, es innegable que la correlación entre emisiones de CO2 y el desarrollo económico es fuerte; pero diferentes formas de medir emisiones de CO2 resaltan diferentes patrones. Por ejemplo, incluso mediciones más tradicionales como las emisiones globales versus las emisiones per cápita, demuestran que algunos países considerados en vías de desarrollo producen una parte importante de emisiones. 

Adicionalmente, la diferencia en emisiones comparada entre países ha comenzado a descender, mientras que la diferencia dentro de los países ha comenzado a aumentar. En otras palabras, la desigualdad económica dentro de cada país se ha vuelto un factor importante en la cantidad de CO2 emitido.

El análisis de la evidencia aquí expuesta no tiene como objetivo argumentar que los países emergentes deberían de sustituir a los países desarrollados en su responsabilidad. Desde una perspectiva de justicia climática, existen buenas razones para exigir que los países desarrollados lideren los esfuerzos. Al final, son ellos quienes están en la mejor posición y quienes más se han beneficiado de emitir CO2 sin ningún tipo de límite. 

El argumento central es que para que el Acuerdo de París sea exitoso no solo se deben de solventar retos que vienen desde su mismo texto. Por un lado, resulta necesario que los países industrializados, beneficiarios de una emisión de CO2 desmedida, sean quienes prediquen con el ejemplo. Países como Estados Unidos deberán de tomar medidas ambiciosas a nivel nacional dentro de un contexto de crisis económica. Por el otro se requerirá que todos los Estados cooperen de buena fe, impulsando medidas ambiciosas que alienten un esfuerzo conjunto. 

Sin duda, si lo que realmente se busca es lograr el objetivo final (detener el incremento de la temperatura mundial) es fundamental reforzar el Acuerdo de París. Sin embargo, la respuesta al enorme reto del cambio climático no se encuentra en el texto de un tratado. También se requiere profundizar la voluntad política de crear un régimen de cooperación basado en reglas justas.