El nuevo pacto sobre migración y asilo de la UE: ¿Qué papel desempeñarán las agencias FRONTEX, EASO y EUROPOL?

La mal llamada “crisis de los refugiados” del año 2015 reveló la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del espacio Schengen y del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), las carencias operativas de los Estados miembros más afectados por la llegada repentina y extraordinaria de los flujos migratorios mixtos, así como la importancia de aplicar de forma eficaz y uniforme la normativa adoptada por parte de la UE en materia de migración, asilo y gestión fronteriza. En este sentido, las agencias descentralizadas de la UE, FRONTEX, EASO y EUROPOL, devinieron en actores clave en la prestación de asistencia operativa de emergencia a los Estados miembros. A este respecto, el nuevo Pacto sobre Migración y Asilo presentado por la Comisión Europea el 23 de septiembre de 2020 asume ya como incuestionable el papel operativo, la cooperación multilateral, la presencia sobre el terreno y la relevancia institucional de estas agencias en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la UE.

En primer lugar, el Reglamento 2016/794 confirió, a través del Centro Europeo contra el Tráfico de Migrantes, una incipiente función operativa a EUROPOL. El principal objetivo de este Centro consiste en apoyar a los Estados Miembros en sus investigaciones nacionales destinadas a desmantelar las redes criminales involucradas en el tráfico ilícito de migrantes en el Mediterráneo. El Centro asiste a las autoridades nacionales competentes prestándoles apoyo forense en el análisis de la documentación de los migrantes, así como desplegando directamente sobre el territorio de los Estados miembros que corresponda equipos de apoyo analítico y de investigación. Precisamente, el nuevo Pacto sobre Migración y Asilo señala que EUROPOL ha de continuar impulsando la cooperación y apoyando “la labor en pro de la observancia de la normativa a fin de atajar el tráfico ilícito de migrantes, que con frecuencia va asociado a la trata de seres humanos”, así como “abordar retos en los ámbitos de las investigaciones financieras, la recuperación de activos y el fraude documental, además de nuevos fenómenos como el contrabando digital”. 

Por su parte, el Reglamento 2016/1624 y el Reglamento 2019/1896 reforzaron la autonomía conferida previamente a FRONTEX ya que la nueva Guardia Europea de Fronteras y Costas (GEFC) dependerá en menor medida del equipamiento y guardias fronterizos que los Estados miembros decidan poner en cada momento a disposición de la Agencia. Los poderes operativos más controvertidos, significativos y novedosos incluidos en el Reglamento 2016/1624 y el Reglamento 2019/1896 consisten, respectivamente, en la capacidad de la GEFC de “intervención” y que el personal de la propia Agencia lleve a cabo tareas ejecutivas. Por un lado, el Reglamento 2016/1624, con el fin de evitar que se ponga en peligro el funcionamiento del Espacio Schengen, introdujo la posibilidad de que la GEFC pueda intervenir si un Estado miembro decide no aplicar las medidas recomendadas por la Agencia destinadas a abordar las deficiencias detectadas en sus fronteras exteriores, o si el Estado miembro en cuestión no solicita asistencia operativa a la Agencia ante presiones migratorias desproporcionadas y repentinas en sus fronteras exteriores. Por otro, el Reglamento 2019/1896 confiere poderes ejecutivos a la GEFC tales como verificar la identidad y la nacionalidad de los migrantes desembarcados, autorizar o denegar su entrada, sellar sus documentos de viaje, expedir o denegar visados, patrullar o registrar huellas dactilares. Si bien estos poderes ejecutivos pueden garantizar una administración más eficaz, integrada y supranacional de las fronteras exteriores europeas, estas actividades también implican un significativo grado de discrecionalidad difícil de controlar. El nuevo Pacto sobre Migración y Asilo urge en la plena puesta en práctica del Reglamento 2019/1896 pues “refuerza la cooperación cotidiana y mejora la capacidad de reacción de la UE”. A este respecto, el Pacto señala que la GEFC ha de garantizar un sistema común de retorno y “convertirse en el brazo operativo de la política de retorno de la UE, con el nombramiento de un director ejecutivo adjunto específico e integrando más conocimientos especializados en materia de retorno en el Consejo de Administración”.

Por último, la Comisión Europea, consciente de la brecha existente entre las actividades que la EASO desarrolla en la práctica sobre el terreno y las limitadas potestades operativas recogidas en su Reglamento 439/2010, propuso transformar la EASO en una Agencia de Asilo de la UE. Aunque el Consejo y el Parlamento Europeo alcanzaron el 28 de junio de 2017 un compromiso parcial sobre el nuevo texto legislativo y el nuevo Pacto sobre Migración y Asilo solicitó que se adoptara el nuevo Reglamento antes de finales de 2020 respondiéndose así “a la creciente necesidad de los Estados miembros de apoyo operativo y orientación sobre la aplicación de las normas comunes en materia de asilo, y produciría una mayor convergencia”, hasta la fecha el Reglamento de la Agencia de Asilo de la UE sigue sin entrar en vigor. El nuevo Reglamento propuesto en 2016 por la Comisión se centra en ampliar las tareas operativas conferidas a la EASO, que tendrá entre sus nuevas funciones supervisar la implementación efectiva y uniforme del SECA y evaluar la preparación de los Estados miembros cuando se enfrenten a una presión desproporcionada en sus sistemas de asilo. Asimismo, la Agencia estará facultada a realizar una intervención de emergencia si el funcionamiento del SECA se ve comprometido debido a que un Estado miembro no implementa las medidas recomendadas por la Agencia, no solicita el apoyo de la Agencia o no toma las acciones de ejecución necesarias. Por último, la principal novedad de la Agencia de Asilo de la UE en comparación con la EASO es que la primera se encargará de ayudar a los Estados miembros durante el examen de las solicitudes de protección internacional. 

Transversalmente, el nuevo Pacto sobre Migración y Asilo requiere que se refuerce la cooperación de FRONTEX, EASO y EUROPOL con terceros países. En particular, EUROPOL ha de centrarse en facilitar la firma de acuerdos con los países de los Balcanes Occidentales y Turquía. FRONTEX debe colaborar mediante sus propios guardias de fronteras en el territorio del país tercero con el que haya ratificado un acuerdo y, de esta manera, desarrollar la capacidad de gestión de las fronteras de los países socios y cooperar con ellos para optimizar el retorno voluntario. En lo que a la nueva Agencia de Asilo de la UE respecta, el Pacto considera que esta podría trabajar en el desarrollo de capacidades y el apoyo operativo a terceros países y contribuir a los programas de reasentamiento de la UE.

En definitiva, el nuevo Pacto sobre Migración y Asilo confirma que la tradicional noción del poder administrativo y de implementación en las materias del ELSJ está progresivamente cambiando. Esto es, la profundización de las tareas operativas conferidas a FRONTEX, EASO y EUROPOL está erosionando la autonomía procesal que en exclusividad y con anterioridad ostentaban los Estados Miembros al aplicar las medidas legislativas y políticas adoptadas por parte de la UE. Estas agencias descentralizadas determinan y perfilan en la actualidad la efectiva y uniforme aplicación nacional y local de las normas y políticas de migración, asilo y gestión de las fronteras de la UE. El creciente papel operativo de estas agencias plantea interrogantes acerca de la legitimidad y constitucionalidad de esta nueva tendencia y, lo que es más transcendental, sobre cómo hacer que estas agencias rindan cuentas y sean responsables pues sus actividades presentan cada vez más un impacto directo en los derechos fundamentales de los migrantes y solicitantes de asilo a los que asisten. Ahora bien, no queremos decir que el refuerzo de las tareas operativas de FRONTEX, EASO y EUROPOL sea en sí mismo una cuestión problemática, más bien lo es la amplia formulación legal de las tareas operativas de estas agencias y la falta de transparencia con relación a sus actividades, lo que dificulta determinar el grado de discreción del que disfrutan cuando prestan apoyo operativo a los Estados miembros y, por ende, si se respeta el equilibrio institucional en la UE. Dado que el papel operativo de FRONTEX, EASO y EUROPOL se ha ampliado significativamente, su responsabilidad ha de aclararse y las competencias que les han sido delegadas han de estar sujetas a un control que proteja los derechos fundamentales de los migrantes, les otorgue acceso a recursos efectivos y clarifique si estas agencias descentralizadas del ELSJ son ahora capaces de adoptar decisiones jurídicamente vinculantes frente a terceros. 

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