La lucha contra la pandemia por COVID-19 y las medidas restrictivas de viajes: Un equilibrio inestable entre derecho y ciencia

Hace más de un año que China informó a la Organización Mundial de la Salud (OMS) de un brote de neumología de etiología desconocida que terminó denominándose SARS-CoV-2 (comúnmente, COVID-19), dando lugar a la mayor pandemia de la humanidad en los últimos cien años. Es todavía mucho lo que desconocemos sobre este nuevo coronavirus y son todavía muchos –la inmensa mayoría- los Estados que no han logrado combatirlo eficazmente, ni -mucho menos- derrotarlo. 

Después de todo este tiempo luchando contra el COVID-19, podría afirmarse que algunas medidas se han demostrado claramente eficaces, como el uso de la mascarilla, la distancia de seguridad, la desinfección de manos y superficies, la ventilación o la restricción de la movilidad, entre otras. Ahora bien, esta última medida, en particular en lo que se refiere a las restricciones de viajes, encierra una gran problemática, tanto científica como jurídica.

La eficacia y la legalidad de las medidas restrictivas de viajes han sido cuestionadas por importantes sectores doctrinales. En efecto, en los momentos iniciales de la pandemia –antes incluso de que la OMS hablase oficialmente de “pandemia”-, se publicó un contundente artículo en The Lancet en el que un grupo de dieciséis juristas y científicos se posicionaba en contra de las medidas restrictivas de viajes adoptadas inicialmente contra China, considerándolas contrarias al Reglamento Sanitario Internacional (RSI). Ni siquiera el famoso confinamiento de Wuhan fue efectivo para contener el nuevo coronavirus, sino sólo para retrasar su expansión por el resto de China durante apenas unas semanas. Estudios más recientes y sobre casos diferentes al de China, como el de las restricciones internas en Estados Unidos, siguen poniendo en cuestión las medidas restrictivas de viajes, por considerar que no han sido suficientes para contener la pandemia y porque no se pueden sostener de forma prolongada en el tiempo, lo que ha ido llevando a su levantamiento progresivo en todos los casos. Se ha llegado incluso a afirmar que las restricciones de viajes cuentan con un escaso respaldo científico como medidas para luchar contra la propagación internacional de enfermedades. Sin embargo, otro sector doctrinal también defiende que, si bien son medidas que deben aplicarse extremando las precauciones, existe base científica suficiente para afirmar que las medidas restrictivas de viajes pueden contribuir a reducir el número de contagios con el fin de mejorar la gestión de la pandemia (STANHOPE, J.; WEINSTEIN, P.: “Travel restrictions and evidence-based decision making for novel pandemics”, The Medical Journal of Australia, vol. 213, issue 9, October 2020, p. 431).

En el pasado reciente, también se había cuestionado la efectividad de las restricciones de viajes sobre la base, fundamentalmente, de la amplia heterogeneidad de los actuales patrones de movilidad internacional, lo que llevo a poner en cuestión su efectividad para contener brotes pandémicos anteriores como los de H1N1 de 2009 o el de Ébola 2014 – 2016. La efectividad de las medidas restrictivas de viajes se ve muy condicionada tanto por la movilidad anual de casi 4.397 millones de pasajeros en 2019, según el Banco Mundial, por más de 42.000 aeropuertos en todo el mundo, como por la imposibilidad de sostener en el tiempo medidas de esta naturaleza debido a su enorme impacto económico y social, lo que ha llevado a un efecto dominó en el levantamiento y modulación de las restricciones. 

Por ello, y dada la experiencia de brotes anteriores, la OMS no recomendó las restricciones de viajes cuando declaró la COVID-19 como emergencia sanitaria pública de importancia internacional, y prefirió incidir en la necesidad de reforzar los controles en los puntos de origen de los brotes, o en los lugares más cercanos posibles a los mismos, en línea con la evidencia que se demostró, por ejemplo, durante la pandemia por H1N1. Como es sabido, a pesar de contar con un sólido aval científico, esta decisión le granjeó críticas a la OMS cuando el Director General hizo suya la recomendación del Comité de Emergencias el 30 de enero de 2020: “The Committee does not recommend any travel or trade restriction based on the current information available”. Ello no hace más que confirmar la extraordinaria complejidad de la labor que tiene atribuida la OMS en general, y el RSI, en particular, en materia de lucha contra la propagación de enfermedades infecciosas.

El Director General tomó su decisión con las correspondientes recomendaciones temporales, debiendo valorar, entre otros elementos, la evaluación del riesgo para la salud humana, de propagación internacional y de trabas para el comercio internacional (artículo 12.4 RSI). Así, la decisión implica un complejo análisis de riesgo y de ponderación entre los elementos sanitarios y los económicos, lo que también justificó que la OMS no hubiese recomendado restricciones a los viajes [OMS: Informe anual sobre la aplicación del Reglamento Sanitario Internacional (2005), A73/14, 12 de mayo de 2020, p. 5]. Sin embargo, a pesar de que esta recomendación estaba basada en muchos años de experiencia acumulada en la lucha contra brotes pandémicos y epidémicos, los Estados no la siguieron mayoritariamente, en abierta violación de sus obligaciones derivadas del Reglamento Sanitario Internacional (RSI) que, con 196 Estados parte, es el tratado internacional más ratificado del planeta, por encima de la Convención sobre los Derechos del Niño o de la Carta de la Naciones Unidas. 

En efecto, el RSI establece que los Estados podrán adoptar medidas adicionales a las recomendaciones de la OMS si bien “no habrán de ser más restrictivas del tráfico internacional ni más invasivas ni intrusivas para las personas que otras opciones razonablemente disponibles que permitan lograr el nivel adecuado de protección sanitaria” (artículo 43.1 RSI in fine). Esta disposición pone en riesgo la uniformidad internacional de las medidas en la lucha contra la pandemia, pero en favor del bien mayor de su idoneidad para adaptar la respuesta al contexto nacional en el que se vayan a aplicar para optimizar su eficacia. 

En este sentido, y de nuevo sobre la base del conocimiento científico y de la experiencia de brotes epidémicos y pandémicos previos, la OMS recomendó diversas medidas alternativas a las restricciones de viajes y menos lesivas para los derechos de las personas y el tráfico internacional, tales como la evaluación de riesgos, la vigilancia, la atención a pacientes o los controles en entradas y salidas en puestos fronterizos [OMS: Orientaciones técnicas sobre el nuevo coronavirus (2019-nCoV), 2020]. De igual modo, hace apenas un mes, el 15 de enero de 2021, el Comité de Emergencias de la OMS volvía a insistir en la necesidad de que los Estados adopten “coordinated, time-limited, risk-based, and evidence-based approaches for health measures in relation to international travel”. En este contexto, debe tenerse presente el carácter imperativo del primer principio que rige el RSI, según el cual su aplicación “se hará con respeto pleno de la dignidad, los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas” (artículo 3.1 RSI), afirmando que las medidas restrictivas de viajes, al haber estado focalizadas en China podrían tener, como causa o consecuencia, una derivada racista o xenófoba.

Aproximadamente el 70% de los Estados que habían adoptado medidas restrictivas de viajes no las habían comunicado a la OMS, lo que no sólo constituye otra violación del RSI (artículo 43.3 y 43.5 RSI), sino que también obstaculiza la función esencial de la OMS en la coordinación de la respuesta global contra la pandemia. Al respecto, las medidas restrictivas de viajes son quizá el mejor exponente de la imperiosa necesidad de la cooperación internacional para coordinar la respuesta a las pandemias desde la OMS y a través del RSI. En esta línea, resulta fundamental optimizar la cooperación interinstitucional entre la OMS y otras organizaciones internacionales, como OMC, OACI, OIE o FAO, por la vía del artículo 14 RSI, con la finalidad de mejorar los niveles de eficiencia de las medidas de vigilancia de zoonosis, de medidas restrictivas –especialmente comerciales y de viajes-, de las cadenas de suministros de alimentos y medicamentos, de investigación, comercialización y distribución de vacunas, etc.

Sin duda, las recomendaciones temporales no siempre han sido formuladas por la OMS del modo más adecuado, adoleciendo en ocasiones de escasa concreción o de falta o insuficiencia de justificación, como sucedió en el caso de la pandemia por COVID-19 con la exclusión inicial del uso de mascarillas o incluso de las medidas restrictivas de viajes. Desde esta perspectiva, debería mejorarse la labor de fundamentación y de transparencia en la toma de decisiones de la OMS, porque con ello también se estaría reforzando su legitimidad y su autoridad. Así se facilitaría también el cumplimiento de las recomendaciones por parte de los Estados, aunque no siempre resulte sencillo, por ejemplo, por la disparidad de criterios científicos sobre las medidas como sucede, precisamente, con las restricciones a los viajes. Además, la OMS debe ser especialmente cuidadosa con la fundamentación de sus recomendaciones en la medida en que son directamente recibidas por los ciudadanos, modulando incluso tanto su comportamiento frente a un brote como su opinión sobre la propia OMS.

En definitiva, hay una limitada evidencia científica para sostener que las medidas de restricción de viajes sean, por sí mismas, eficaces para contener la propagación internacional de enfermedades como la pandemia por COVID-19; sino que deben implementarse como ultima ratio extremando la cautela para evitar afectar innecesariamente a derechos fundamentales y, siempre, de forma combinada con otras medidas de salud pública y de comportamiento social. La eficacia del RSI y, por tanto, de las medidas en la lucha contra la pandemia depende de forma directa e inmediata de la voluntad y de la capacidad de respuesta de los Estados y de los propios ciudadanos. Quizá aquí radique el principal problema, y no en la OMS.