La asistencia militar en Colombia en contexto de manifestaciones y protestas sociales

La convulsión social por la que pasa en este momento Colombia permea muchos asuntos de interés para el derecho público. Se han alzado voces pidiendo el decreto de un estado de conmoción interior, se formulan propuestas para convocar una asamblea nacional constituyente, hubo acciones judiciales que ordenaron suspender las manifestaciones debido a la pandemia y se usó la figura de la asistencia militar en el marco de las protestas sociales, entre muchos otros aspectos analizables desde la esquina constitucionalista. 

Hablar de todos en una entrada es imposible, y por ello, este escrito se centra en describir la figura de la asistencia militar en Colombia y contrastarla con algunos estándares interamericanos en cuanto al uso de la fuerza en el marco de protestas y manifestaciones sociales, para dejar abiertas algunas reflexiones. 

La asistencia militar es un instrumento legal establecido en el Código de Policía y Convivencia de Colombia (art. 170, L.1801/2016). Esta puede ser activada bajo tres circunstancias, no concurrentes: 1. “cuando hechos de grave alteración de la seguridad y la convivencia lo exijan”; 2. Ante riesgo o peligro inminente; y 3. Para afrontar emergencias o calamidad pública. Esta figura, puede ser activada por el presidente de manera temporal y excepcional, y la actuación del Ejército en estos casos se regirá por “los protocolos y normas especializadas sobre la materia en coordinación con el comandante de la policía de la jurisdicción”. Además de esa referencia legal, esta figura está regulada en la Política marco de convivencia y seguridad ciudadana, en donde no se agrega mucho más de lo ya indicado. 

En principio, la asistencia militar busca proteger el acceso a servicios esenciales, la infraestructura y la propiedad pública y privada, articular acciones con otras instituciones estatales, mantener las cadenas productivas y de suministros, apoyar en la recuperación social del territorio y preservar la ley y el orden público, entre otras. La consecución de estos fines en el marco de las manifestaciones sociales en Colombia arroja importantes dudas sobre varios aspectos, de los cuales, se destacan dos: el primero sobre si la asistencia militar genera limitaciones al derecho a la protesta social y si las mismas están cobijadas por los estándares interamericanos, y el segundo, si la asistencia militar habilita el uso de la fuerza militar en contextos de protesta.

Para comprender el primer aspecto es preciso recordar que, según la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión y la CIDH, el derecho a la protesta debe ser considerado la regla general y sus limitaciones deben ser la excepción. Por ello, la simple apelación a conceptos como la protección de los derechos y libertades de otros, la seguridad ciudadana, la seguridad del Estado, la estabilidad del gobierno o el orden público no deben ser empleados como meras menciones para restringir o disolver protestas pacíficas. Según el estándar, las restricciones a la protesta social deben estar previstas en la ley, de forma previa, expresa, taxativa, precisa y clara y -en la práctica- deben tener un sustento fáctico demostrable.

La asistencia militar fue activada el pasado 1 de mayo en Colombia, bajo el supuesto de “alteración grave de la seguridad y la convivencia”. Este supuesto es uno de los factores que contribuye a la generación de dudas sobre el uso de esta figura. Según un video publicado el 4 de mayo por el Ejército nacional, la alteración grave de la seguridad y la convivencia es definida como la “ocurrencia de hechos concretos, perceptibles y en consecuencia verificables, que objetivamente generan una alteración de las condiciones de seguridad y tranquilidad requerida para el ejercicio de los derechos”. 

De entrada, esta definición arroja preguntas sobre el uso de esta figura en el contexto de protestas sociales. A nivel interamericano se ha reconocido el deber de protección de un elemento nuclear del derecho a la protesta pacífica como es el disruptivo. Es decir, la capacidad de la manifestación para alterar el normal funcionamiento de la tranquilidad y las actividades cotidianas. Y si bien el supuesto legal habla de “grave alteración”, la definición recogida por el Ejército la reduce a simple ocurrencia de hechos que alteren la seguridad y tranquilidad.  

Pareciera que este problema interpretativo se podría solucionar con una mirada sistemática al ordenamiento nacional bajo el parámetro interamericano. Sin embargo, lastimosamente hoy Colombia no cuenta con una Ley Estatutaria que regule los derechos a la reunión, manifestación y protesta pacífica. Este sería el marco para la posible armonización. Asimismo, el mencionado Código de Policía regulaba tales derechos, pero los apartes correspondientes fueron declarados inconstitucionales en la sentencia C-223 de 2017, debido a que esa regulación debió haber sido sancionada a través de un procedimiento legislativo especial. Por ese vicio de forma, la Corte emitió una orden diferida dando dos años al Congreso para que emitiera, por el procedimiento correcto, la regulación al respecto –una deuda que el Legislativo ya tenía desde 1991 con el constituyente, según establece el art. 37 de la Constitución–. Ese plazo venció en 2019, por tanto, decayó la regulación vigente y solo en 2020 se radicó un proyecto de ley estatutaria en el Senado, que aún no llega a ser ley.

Así, respecto de este primer aspecto, la necesidad de reglas expresas, taxativas, precisas y claras para el ejercicio de la protesta social y para sus limitaciones es latente en Colombia y hasta que no se expida esa ley el estándar interamericano se entiende incumplido. El problema ahonda porque, si bien la asistencia militar está vigente en el Código de Policía, su uso en contextos de ejercicio del derecho a la protesta cae en un peligroso vacío legal que no arroja certezas sobre sus condiciones de operación y sus limitaciones. Esto es fundamental para que no sea confundida con la militarización de las ciudades como una forma de amedrentar el derecho a la protesta.

Adicional a ello, la ausencia de precisión de la figura de asistencia militar tiene implicaciones importantes porque, a pesar de lo “militarizado” que está el ESMAD y las fuerzas de policía en Colombia, estos órganos se adecúan, aunque sólo formalmente, al Código de Conducta de Naciones Unidas para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley y a los estándares interamericanos en materia de uso de elementos y compra de armamento para afrontar actos violentos en contextos de manifestaciones y protestas (también polémicos). Cuestión que no queda nada clara respecto de la intervención del Ejército, a través de la asistencia militar, en el marco de las manifestaciones sociales.   

Ese punto nos conecta con el segundo aspecto propuesto para la reflexión: ¿la asistencia militar habilita el uso de la fuerza militar en el marco de las protestas? En el Informe Anual 2015, (capítulo IV A, párr. 38 y ss.), la CIDH enfatizó enérgicamente que la seguridad y el orden interno deberían ser “competencia exclusiva de cuerpos policiales civiles debidamente organizados y capacitados, y no así de fuerzas armadas militares”. Asimismo, se indicó que los Estados debían limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos. 

La forma cómo está regulada la asistencia militar en Colombia no puede asegurar unos márgenes de acción claros o precisos sobre el uso de la fuerza o de armas letales y no letales por parte de los militares en contextos de protesta social. Por el contrario, la amplitud de la norma sugiere una vasta flexibilidad sobre las funciones que se pueden asignar al Ejército, dependiendo de las necesidades y recursos disponibles en cada ocasión. 

Se entiende la flexibilidad de una norma de esta naturaleza, pero bajo ese pretexto no pueden quedar diluidos los límites derivados de la protección de los derechos cuando se use la asistencia militar. Por ejemplo, en este caso ha quedado en total vaguedad la posibilidad del uso de las armas de dotación que tiene el Ejército en contextos de protestas, si podrían o no intervenir en sofocar actos violentos en las manifestaciones o si por el contrario tal confrontación con población civil manifestante estaría prohibida o limitada a la Policía Nacional. Según el Gobierno, la Disposición 002 de 2019 define las reglas de enfrentamiento relativas al uso de la fuerza en las operaciones militares que desarrolla el Ejército en el marco de los DDHH y el DIH. Esa disposición no se sale del contexto del conflicto armado, y por más de que se quiera retomar la retórica del enemigo interno, esa no es, ni puede ser la lógica bajo la cual opere la asistencia militar en una protesta social. 

Sacar al Ejército a las calles y militarizar las ciudades en el contexto actual de manifestaciones y protestas sociales en Colombia no ha contribuido a proteger la democracia ni al Estado de Derecho, ni siquiera ha sido eficaz para mantener la seguridad ciudadana y el orden público. Por el contrario, ha incrementado la tensión social. La figura de la asistencia militar se está aplicando a pesar de los vacíos legales nacionales y desconoce los estándares interamericanos en materia de uso de la fuerza pública en la protesta social. Las dudas de constitucionalidad que el uso de la asistencia militar en contextos de protestas sociales sugieren la necesidad de que se levante esta figura en lo inmediato, y de que a mediano plazo se piense en la regulación de tal figura si se pretende su uso en el marco de manifestaciones y reclamos sociales.

Cita recomendada: Elena María Escobar Arbeláez, «La asistencia militar en Colombia en contexto de manifestaciones y protestas sociales», IberICONnect, 1 de junio de 2021. Disponible en:  https://www.ibericonnect.blog/2021/06/la-asistencia-militar-en-colombia-en-contexto-de manifestaciones-y-protestas-sociales/