El concepto de innovación no suele ser considerado en el contexto del sector público. Existe una tendencia por caracterizar al sector público como moroso, burocrático y de bajo rendimiento. En cambio, cuando se habla de innovación, inmediatamente se piensa en eficiencia y dinamismo, características propias del sector privado. Sin embargo, esta es una comprensión equivocada sobre la capacidad innovadora de la Administración pública (AAPP).
Es cierto que, debido a motivos de carácter histórico aplicables a las AAPP de los países latinos, hoy en día aún se encuentran resquicios de clientelismo y corrupción típicos del período colonial que no contribuyen al desarrollo de prácticas y estrategias innovadoras en el sector público. Al revés, estos elementos crean un tipo de atmósfera basada en la personalización de la actuación estatal y en la confusión entre lo público y lo personal, que induce a la manutención de la corrupción y del retraso.
La burocratización excesiva asociada a las prácticas patrimonialistas y clientelistas también propicia una percepción de baja innovación de las AAPP. Como bien plantea Carles Ramió, “la mayoría de los países latinos, en especial en América Latina, no han poseído instituciones burocráticas en el sentido moderno del término ya que solo las normas y los procesos formales han seguido los requisitos weberianos, pero los procesos reales y los valores han continuado siendo preburocráticos”.
En un escenario donde la morosidad y el bajo rendimiento predominan, el desarrollo de prácticas innovadoras se ve afectado, pero esto no es suficiente para descartar la capacidad innovadora de las AAPP.
Además, se suele entender por innovación solamente una de sus dimensiones, la tecnológica, en especial, a través de estrategias basadas en las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC). Ocurre que la actividad innovadora va más allá de la utilización de las TIC, comprende también la utilización de nuevas prácticas, estructuras, estrategias e ideas para resolver problemas. Por ello, la Carta Iberoamericana de Innovación en la Gestión Pública (2020), aprobada por la XIX Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de la Administración Pública y Reforma del Estado, dispone, en su preámbulo, que es un error frecuente dirigir la innovación de la gestión pública solamente a la vía de la renovación tecnológica, toda vez que para la innovación es imprescindible que la Administración pública “renueve y transforme conceptos y paradigmas”.
Bajo esta perspectiva, es importante reflexionar que la innovación en la gestión pública no debe estar presente solamente en el contexto externo de la actividad administrativa. Es necesario invertir también en innovación en el contexto interno de las AAPP, como en sus arquitecturas organizativas, en la gestión de los recursos humanos y en la gobernanza de la información para que sea posible ofrecer mejores prestaciones a la ciudadanía. Sobre este tema, la Carta Iberoamericana de Innovación en la Gestión señala que “el gran déficit de las instituciones públicas es que tienen serias dificultades para innovar los procesos internos de sus diseños institucionales y organizativos. La innovación en sus mecanismos internos de toma de decisiones y de gestión es la gran asignatura pendiente”.
Por otro lado, las AAPP son siempre instadas a transformar y adaptar sus servicios y políticas públicas a las nuevas necesidades de la sociedad. No es posible atender a esta tarea sin prácticas y estrategias innovadoras. Sin embargo, hay que reconocer que las AAPP tienen más dificultades para la innovación que el sector privado. Esto porque las limitaciones presupuestarias, la rigidez burocrática, los límites normativos a la gestión de personal y la cultura administrativa predominantemente conservadora son obstáculos reales a la capacidad de innovación del sector público. No obstante, el reconocimiento de estas barreras no puede conducirnos a la conclusión de que las AAPP no son innovadoras. La pandemia del COVID-19, por ejemplo, ha demostrado el gran potencial de innovación de las AAPP, que han desarrollado soluciones y firmando alianzas con el sector privado y académico.
Además, poco a poco, las AAPP están evolucionando en su tarea innovadora, saliendo del rol de mero estabilizador y financiador de la innovación privada y pasando a emprender y explotar este tipo actividad, como bien registran Bruno Queiroz Cunha y Wilber da Rocha Severo . Los laboratorios de innovación en las AAPP son una fuerte muestra de este cambio de paradigma. Por medio de ellos, es posible promover la cultura de innovación en el ámbito del órgano gubernamental, en una lógica de actuación en redes y de gobernanza. Por ello, Pedro Cavalcante y Bruno Queiroz Cunha destacan que “los laboratorios buscan fomentar la innovación en el sector público a través de la inversión en capacidades de conexión, sobre todo entre el Estado y la sociedad” (traducción propia).
Frente a todo lo que hemos comentado, es posible concluir que las AAPP son indudablemente innovadoras, aunque en un sentido diferente al sector privado. Las actividades desarrolladas por las AAPP son mayoritariamente distintas de aquellas realizadas por el sector privado, ya que el quehacer público está necesariamente conectado a la finalidad de atender al interés general. Además, las limitaciones normativas y los obstáculos de naturaleza organizacional exigen una dinámica distinta en el proceso innovador de las AAPP. Por tanto, innovar para las AAPP significa mejorar la calidad de vida de las personas, optimizando los recursos disponibles.
Tampoco podemos olvidar que la actividad innovadora de las AAPP no se restringe a las aplicaciones tecnológicas. Hay que innovar en los mecanismos internos de toma de decisiones y gestión, modernizando las AAPP. Para esto es necesario invertir en gestión del conocimiento y en la construcción de una inteligencia colectiva.
De hecho, la innovación en el sector público debe pasar por un cambio en la cultura administrativa, de modo de exigir la intervención y el compromiso de todos, involucrando a los servidores públicos, a la alta gestión de las organizaciones, como también a la gestión política y a la ciudadanía. Urge deshacerse también de cualquier resquicio de prácticas clientelistas y patrimonialistas de las estructuras administrativas para que sea posible cambiar la percepción de la ciudadanía sobre la capacidad innovadora de las AAPP. En otras palabras, la implementación de prácticas innovadoras en las AAPP debe estar muy bien conectada con los fundamentos de buena administración y de buen gobierno.
A ideia de inovação, de maneira geral, não está ligada ao setor público, uma vez que a tendência é caracterizá-lo pela morosidade, burocracia e baixo desempenho. Por isso, quando se trata de inovação, existe uma tendência de conexão imediata com o setor privado que possui uma imagem distinta, de eficiência e dinamismo.
No entanto, este é um entendimento equivocado sobre a capacidade inovadora da Administração Pública.
Em primeiro lugar, por razões históricas, aplicáveis às Administrações Públicas de países latinos que, até hoje, apresentam vestígios de clientelismo e corrupção, típicos do período colonial. Esses elementos, certamente, não contribuem em nada para o desenvolvimento de práticas e estratégias inovadoras para o setor público. Ao contrário, esse tipo de ambiente, baseado na personalização da ação do Estado e na confusão entre o público e o privado, apenas induz o atraso e a manutenção da corrupção.
A excessiva burocratização associada às práticas patrimoniais e clientelistas também induz a percepção de baixa inovação nas Administrações Públicas. Como acertadamente expõe Carles Ramió, “a maioria dos países latinos, especialmente na América Latina, não possuiinstituições burocráticas no sentido moderno do termo, pois apenas as normas e processos formais seguiram os requisitos weberianos, mas os processos reais e os valores continuam sendo pré-burocrático” (nossa tradução).
Em um cenário onde predominam a morosidade e o baixo rendimento, o desenvolvimento de práticas inovadoras será seguramente afetado, mas isso não é suficiente para excluir a capacidade inovadora das Administrações Públicas.
Em segundo lugar, porque a inovação é compreendida apenas em uma de suas dimensões, a tecnológica, especialmente através de estratégias baseadas nas novas tecnologias de informação e comunicação (TIC). Ocorre que a atividade inovadora extrapola o uso das TIC, envolve também o uso de novas práticas, estruturas, estratégias e ideias para resolver problemas. Por isso, a Carta Ibero-americana de Inovação na Gestão Pública –(2020), aprovada pela XIX Conferência Ibero-americana de Ministras e Ministros da Administração Pública e da Reforma do Estado, prevê, em seu preâmbulo, que é um equívoco frequente abordar a inovação na gestão pública apenas pela perspectiva da renovação tecnológica, uma vez que para a inovação é imprescindível que a gestão pública “renove e transforme conceitos e paradigmas”.
Sob esta perspectiva, é importante refletir que a inovação na gestão pública não deve estar presente apenas no âmbito externo da atividade administrativa. É também necessário investir em inovação no âmbito interno das Administrações Públicas, como em suas arquiteturas organizacionais, na gestão dos recursos humanos e na governança da informação para que seja possível oferecer melhores serviços aos cidadãos. Sobre este tema, a Carta Ibero-americana de Inovação na Gestão Pública afirma que “o grande déficit das instituições públicas é que elas têm sérias dificuldades em inovar nos processos internos de seus desenhos institucionais e organizacionais. A inovação em seus mecanismos internos de tomada de decisão e gestão é a grande questão pendente” (nossa tradução).
Terceiro, porque as Administrações Públicas são sempre instadas a transformar e adaptar seus serviços e políticas públicas às novas necessidades da sociedade. Não é possível atender a essa tarefa sem práticas e estratégias inovadoras. No entanto, deve-se reconhecer que as Administrações Públicas têm mais dificuldades para inovar do que o setor privado. Isso ocorre porque as restrições orçamentárias, a rigidez burocrática, os limites normativos para a gestão de pessoal e a cultura administrativa predominantemente conservadora são obstáculos reais à capacidade de inovação do setor público. Sem embargo, o reconhecimento dessas barreiras não pode nos levar à conclusão de que as Administrações Públicas não são inovadoras. A pandemia do COVID-19, por exemplo, tem demonstrado o grande potencial de inovação das Administrações Públicas, desenvolvendo soluções e firmando parcerias com os setores privado e acadêmico.
Além disso, aos poucos, as Administrações Públicas evoluem na sua tarefa inovadora, saindo do papel de meras estabilizadoras e financiadoras da inovação privada e passando a empreender e explorar este tipo de atividade, conforme registram Bruno Queiroz Cunha e Wilber da Rocha Severo. Os laboratórios de inovação nas Administrações Públicas são uma forte mostra desta mudança de paradigma. Por meio deles, é possível promover a cultura da inovação no órgão governamental, em uma lógica de atuação em redes e de governança. Por isso, Pedro Cavalcante e Bruno Queiroz Cunha destacam que “os laboratórios procuram fomentar a inovação no setor público por meio do investimento em capacidades de conexões, sobretudo entre Estado e sociedade”.
Por tudo o que comentamos, é possível concluir que as Administrações Públicas são indubitavelmente inovadoras, mas não podemos transferir a ideia de inovação do setor privado para o setor público. A atividade desenvolvida pelas Administrações Públicas distingue-se, em grande medida, das realizadas pelo sector privado, uma vez que a missão pública está necessariamente ligada ao fim de servir ao interesse geral. Além disso, as limitações regulatórias e os obstáculos de natureza organizacional exigem uma dinâmica diferenciada no processo de inovação das Administrações Públicas. Portanto, inovar para as Administrações Públicas significa melhorar a qualidade de vida das pessoas, otimizando os recursos disponíveis.
Tampouco podemos desconsiderar que a atividade inovadora das Administrações Públicas não se restringe às aplicações tecnológicas. É preciso inovar nos mecanismos internos de tomada de decisão e gestão, modernizando as organizações públicas. Para isso, é necessário investir na gestão do conhecimento e na construção de uma inteligência coletiva.
De fato, a inovação no setor público deve passar por uma mudança na cultura administrativa, de forma a exigir o envolvimento e empenho de todos, abarcando os funcionários públicos, a alta gestão das organizações, bem como a gestão política e a cidadania. Urge também remover todo e qualquer vestígio de práticas clientelistas e patrimonialistas das estruturas administrativas para que seja possível mudar a percepção dos cidadãos sobre a capacidade inovadora das Administrações Públicas. Em outras palavras, a implementação de práticas inovadoras nas Administrações Públicas deve estar muito bem conectada aos fundamentos da boa administração e do bom governo.
Cita recomendada: Renata Fabiana Santos Silva, «¿La Administración Pública es innovadora?», IberICONnect, 20 de julio de 2021. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2021/07/la-administracion-publica-es-innovadora/
Letrada del Estado de Bahía. Profesora de Derecho Administrativo de la Universidade Salvador (UNIFACS). Doctoranda en Derecho y Máster en Derecho Público por la Universidad de Sevilla (US).