La sentencia del Tribunal Constitucional de España sobre el primer estado de alarma

El 14 de julio se hizo público el largo tiempo esperado fallo del Tribunal Constitucional español (TC) sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del grupo parlamentario Vox contra el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (arts. 7, 9, 10 y 11), por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y varias normas que modificaron ese Decreto o lo prorrogaron. La decisión del TC fue adoptada por 6 votos contra 5. 

Como explica la sentencia (en adelante STC), el recurso de inconstitucionalidad se fundamenta en la supuesta vulneración de los artículos 55.1 y 116 de la Constitución Española (CE) donde se regulan la suspensión de algunos derechos fundamentales (art. 55) y los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116); también se apoya el recurso en lo previsto por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES, en lo sucesivo). Se denuncian, además, otras infracciones singulares en relación con determinados preceptos constitucionales: (i) los artículos 19 (libertad de circulación), 17 (libertad personal), 21 (derecho de reunión y manifestación) y 25 (principio de legalidad sancionadora), en conexión con el art. 10.1 CE (reconocimiento de la dignidad humana), por el art. 7; (ii) vulneración del artículo 27 CE (derecho a la educación), imputable al art. 9; (iii) vulneración de los arts. 35 (derecho al trabajo) y 38 (derecho a la libertad de empresa) CE, cuya conculcación se reprocha al artículo 10; y (iv) vulneración del art. 16 CE (derecho a la libertad religiosa) en conexión con el artículo 10.1 CE, que se atribuye a los artículos 7 y 11 del mismo Real Decreto.

El TC aclara, en primer lugar, que no supone un obstáculo para dar respuesta al recurso que las medidas hayan perdido su vigencia hace meses por haber finalizado el estado de alarma. La sola circunstancia del transcurso del periodo durante el que aquéllas rigieron no hace que el recurso de inconstitucionalidad pierda su objeto, pues dicha solución implicaría abrir un inadmisible ámbito de inmunidad del poder frente a la Constitución. 

En segundo lugar, el TC recuerda que los reales decretos del Gobierno por los que se declara o se prorroga el estado de alarma son actos con rango o valor de ley; por este motivo, su impugnación solo es posible ante el propio TC y no, por ejemplo, ante el Tribunal Supremo. En consecuencia, el TC inadmite el recurso en la parte que se refiere a una norma reglamentaria del Ministerio de Sanidad que impuso medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres. 

Es llamativo, en tercer lugar, que los recurrentes no discutan la concurrencia del presupuesto que permite declarar el estado de alarma ni, por tanto, la procedencia de la declaración efectuada por el Real Decreto 463/2020. Aunque consideren inconstitucionales algunas de las medidas acordadas, no está en cuestión esta decisión, a la que no se atribuye tacha alguna de inconstitucionalidad; en palabras del TC, la procedencia de la declaración del estado de alarma no se ha cuestionado sino solo la validez de algunas medidas acordadas al amparo del mismo, de forma que su análisis se limitará a examinar la constitucionalidad de éstas, teniendo en cuenta lo previsto en la CE y en la LOEAES.

El TC comienza explicando que la declaración de un estado de alarma no permite la suspensión de derechos fundamentales, algo que podría hacerse bajo los estados de excepción y sitio (arts. 55.1 y 116.3 y 4 CE). Sí permite “la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones” a su ejercicio. A continuación, trata de diferenciar los conceptos “limitación” y “suspensión” de los derechos fundamentales, señalando que el primero es el género y el segundo la especie, de forma que toda suspensión es una limitación, pero no toda limitación implica una suspensión. Más adelante añade que la suspensión parece configurarse como una cesación, aunque sea temporal, del ejercicio del derecho y de las garantías que protegen los derechos (constitucional o convencionalmente) reconocidos. En consecuencia, el TC adopta una concepción material de suspensión, al entenderla como una limitación muy intensa de un derecho fundamental, y no una concepción formal conforme a la cual sería una derogación (provisional) de la norma iusfundamental (desconstitucionalización). En nuestra opinión, limitación y suspensión no guardan una relación de género y especie sino que son conceptos distintos.

A continuación el TC va analizando la constitucionalidad de los concretos preceptos recurridos. En primer lugar, establece que el artículo 7, que impuso la prohibición de circular salvo en ciertos casos justificados (confinamiento), no vulneró los artículos 17 y 25 CE, pues no afectó a la libertad personal ni a los derechos y garantías en materia sancionadora. A diferente conclusión llegó, sin embargo, respecto del derecho a la libertad de circulación (art.19 CE): el estado de alarma -entiende el TC- planteó la posibilidad de circular no como regla, sino como excepción doblemente condicionada por su finalidad (“únicamente… para la realización” de ciertas actividades más o menos tasadas) y sus circunstancias (“individualmente”, de nuevo salvo excepciones). Se configura así una restricción de este derecho que es, a la vez, general en cuanto a sus destinatarios, y de altísima intensidad en cuanto a su contenido y eso excede, a juicio del Tribunal, lo que la LOAES permite hacer: “limitar la circulación o permanencia… en horas y lugares determinados”: art. 11, letra a)]. Y siguiendo ese concepto material de suspensión previamente ofrecido considera que una norma que prohíbe circular a todas las personas, por cualquier sitio y en cualquier momento, salvo en los casos expresamente considerados como justificados, supone una suspensión del derecho a la libertad de circulación, algo no permitido bajo el estado de alarma. 

Pero no solo la libertad de circulación resultó vulnerada, sino también la libertad de residencia, pues resultó constreñida al lugar que tuviera dicho carácter en el momento de entrada en vigor del estado de alarma (FJ 5). Finalmente, descarta el TC que se haya vulnerado la libertad de reunión y manifestación del artículo 21 CE; tampoco se lesionaron las libertades que garantizar el funcionamiento de partidos políticos y sindicatos ni el derecho fundamental al ejercicio de los cargos políticos representativos (art. 23 CE).

A continuación (FJ 8), la STC se ocupa del artículo 9 del Decreto, que impuso “medidas de contención en el ámbito educativo y de la formación” y concluye que la suspensión de la asistencia personal de los estudiantes a los centros educativos contó con fundamento suficiente en la LOAES y no resultó desproporcionada, por lo que tal decisión no fue inconstitucional. 

En el FJ 9 el TC responde a la petición de inconstitucionalidad del artículo 10, que contempla “Medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales”. Los recurrentes entendieron que vulneraba los derechos al trabajo y a la libertad de empresa (artículos 35 y 38 CE) aunque el TC descarta de inmediato que resultara afectado el derecho al trabajo, pues no garantiza la realización de cualquier actividad sino elegir libremente profesión u oficio.

Para el TC no hay duda de que algunas de las reglas del art. 10 limitaron de forma muy intensa y carácter temporal el libre mantenimiento de la actividad empresarial en algunos de los sectores directamente concernidos pero contaron  con fundamento en la LOAES y no resultaron desproporcionadas. Sin embargo, la introducción de un apartado 6 de este artículo 10 por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, que modificó el 463/2020, que apoderaba al titular de un departamento ministerial para reducir los márgenes previamente fijados en los que esa libertad se mantenía, resulta inconstitucional. Dicha habilitación permitió, en definitiva, que la libertad de empresa fuera limitada más allá de lo previsto en los apartados 1, 3 y 4 del Real Decreto sin la correspondiente dación de cuentas al Congreso de los Diputados, garantía de orden político de la que no cabe en modo alguno prescindir.

Finalmente (FJ 11), el TC estudia la constitucionalidad del art. 11 (“Medidas de contención en relación con los lugares de culto y con las ceremonias civiles y religiosas”) y concluye que no se produjo vulneración del derecho a la libertad religiosa por condicionar la asistencia a lugares de culto y a ceremonias religiosas “a la adopción de medidas organizativas consistentes en evitar aglomeraciones” y en posibilitar determinada distancia entre asistentes.

La última parte de la STC es la relativa a los efectos que se derivan de las declaraciones de inconstitucionalidad aunque el TC la inicia con una extensa consideración sobre cosas que no parecen proceder en ese momento: el debate sobre el debate de alarma en el proceso constituyente, la aceptación por los recurrentes de que procedía el estado de alarma, incluso una apelación encubierta a reformas normativas y, finalmente, lo que parece un salto argumental para concluir que la situación pandémica “hubiera permitido justificar la declaración de un estado de excepción atendiendo a las circunstancias realmente existentes, más que a la causa primera de las mismas; legitimando, con ello, incluso la adopción de medidas que impliquen una limitación radical o extrema (suspensión, en los términos razonados en el FJ 5) de los derechos aquí considerados”. Como el propio TC había sostenido al inicio de la sentencia, su labor consistía nada más que en analizar la constitucionalidad de las medidas impugnadas no, como parece hacer al final, en decir lo que el Gobierno debería o podría haber hecho.

Por lo que a los efectos en sentido estricto se refiere, se permiten revisar  los procesos penales o contencioso-administrativos sancionadores derivados de la aplicación de las normas declaradas inconstitucionales si dichas normas fueron el fundamento único de la sanción y la revisión supone una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad (por ejemplo, las multas impuestas por quebrantar el confinamiento). La inconstitucionalidad declarada, sin embargo, no servirá por sí misma para plantear reclamaciones de responsabilidad patrimonial a las administraciones públicas.

A la decisión de la mayoría del Tribunal (seis magistrados) se formularon cinco votos particulares discrepantes, que coinciden en considerar constitucionales las medidas adoptadas al entender que no se ha producido una auténtica suspensión de derechos fundamentales y no cabía, en consecuencia, declarar un estado de excepción. 

Los resumimos de forma muy concisa: el de la magistrada Balaguer Callejón sostiene que una vez aceptada la concurrencia del presupuesto habilitante para adoptar el estado de alarma y no pudiendo identificarse plenamente las medidas cuestionadas con las previstas en los arts. 11 (estado de alarma) o 20 (estado de excepción) LOEAES, a pesar de ofrecer cualquiera de los dos preceptos cobertura legal suficiente para adoptarlas, el juicio de proporcionalidad habría llevado a valorar la idoneidad, necesidad y razonabilidad de la medida de confinamiento.

Para el magistrado Ollero Tassara mientras que el estado de excepción tiene claros precedentes referidos a problemas de orden público con notorias connotaciones políticas, el de alarma remite a catástrofes y situaciones como la actual pandemia. La clave, a su juicio, radica en que al declarar el estado de excepción se decide, a priori, afectar al contenido esencial de derechos fundamentales. Por el contrario, el estado de alarma solo se convierte en inconstitucional cuando se detecta a posteriori -puede que incluso de modo cautelar- que la limitación de los derechos en las previsiones de la norma o en la aplicación a un caso concreto es desproporcionada, afectando por tanto a su contenido esencial.

El magistrado Conde-Pumpido concluye que la STC crea un grave problema político y sanitario al desarmar al Estado contra las pandemias, privándole del instrumento que la ley determina expresamente para hacer frente a las crisis sanitarias, que es el estado de alarma. Y no responde a criterios propiamente jurídicos, pues dichos criterios deben proporcionar certeza y seguridad jurídica mientras que en el caso actual se utiliza un atajo argumental (calificar como suspensión una restricción intensa de un derecho fundamental) para estimar la inconstitucionalidad de una medida sanitaria.

El magistrado González Rivas, Presidente del Tribunal, considera que debería haberse mantenido la constitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del R.D. 463/2020 y su inclusión en el estado de alarma, situación en la que los derechos no quedan suspendidos en su ejercicio durante la aplicación de la normativa establecida por tal declaración, que habilita al Gobierno para la limitación de los derechos fundamentales y libertades públicas, en función de la concurrencia de alguno de los supuestos previstos en el art. 4 LOAES.

Finalmente, el magistrado Xiol Ríos sostiene en su extenso voto que la diferencia entre el estado de alarma y el de excepción no tiene que ver con la gravedad de la crisis sino con su propia naturaleza, política o no. Además, considera que un derecho fundamental queda suspendido cuando la norma constitucional que lo reconoce pierde su eficacia (queda “desconstitucionalizado») y eso solo existirá en los términos fijados por la Ley Orgánica 4/1981, algo que no ocurrió en este caso. Concluye que el confinamiento, en tanto limitación proporcionada de la libertad de circulación, fue una medida constitucional y procedía la declaración del estado de alarma.

Cita recomendada:  Patricia García Majado y Miguel Ángel Presno Linera, “Breve aproximación a la Sentencia del Tribunal Constitucional de España: Sobre el primer estado de alarma” IberICONnect, 26 de julio 2021. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2021/07/retos-del-fenomeno-migratorio-en-materia-de-salud-breves-anotaciones-frente-al-caso-colombiano/