Las formas de codificación de las reformas o enmiendas constitucionales en Brasil: integración, apéndice y reformas invisibles
Poco después de la adopción de la Constitución americana en 1787 y la propuesta de las primeras enmiendas en 1789 (que compondrían el denominado Bill of Rights, debidamente aprobado en 1791), la gran discusión que se produjo en materia de política constitucional en los Estados Unidos se refería a la formalización o codificación de las reformas o enmiendas constitucionales aprobadas. De hecho, la duda formal que se cernía sobre las primeras reformas a la Constitución era la siguiente: agregarlas al texto original de la Constitución, modificándolo, o establecer un cuerpo separado (un apéndice) en el que aparecerían las enmiendas (sin que el texto original de la Constitución fuera alterado).
Por un lado, el virginiano James Madison, considerado el padre de la Constitución de los Estados Unidos y futuro presidente del país, pretendía integrar las enmiendas en el cuerpo de la Constitución. Para él, un texto constitucional único (y ya enmendado y armonizado con enmiendas posteriores) sería un elemento cohesivo que aportaría claridad y facilidad en su interpretación futura. Por otra parte, Roger Sherman, representante de Connecticut, entendió que el poder de reforma o enmienda contenido en el artículo V de la Constitución estadounidense no traería legitimidad autónoma al Congreso para la alteración efectiva de su texto original. Por lo tanto, y como resultado de la ausencia de autoridad constitucional, las enmiendas deberían agregarse en forma de apéndice al texto. Para Sherman, cualquier solución en sentido contrario amenazaría la integridad de la Constitución.
Al final del debate, lo que ocurrió en el contexto estadounidense es que la posición de Roger Sherman fue la ganadora. Desde entonces, las enmiendas a la Constitución de los Estados Unidos han seguido la metodología de apéndice (Sherman) en lugar de la metodología de integración (Madison). Por esta razón, el texto del cuerpo de la Constitución de los Estados Unidos permanece en su versión original hasta el día de hoy, mientras que las veintisiete enmiendas actuales integran un apéndice secuencial que se debe armonizar con el texto original para la aplicación y funcionamiento práctico de la Constitución.
Asimismo, las soluciones propuestas por Madison (integración) y Sherman (apéndice) a finales del siglo XVIII se convirtieron en dos de las metodologías básicas para la redacción y codificación de reformas o enmiendas constitucionales en varios países y Constituciones modernas. Específicamente, Brasil, bajo la Constitución Federal de 1988, utilizó ambas metodologías en sus enmiendas.
En ciertos casos, nuestras enmiendas alteran el texto del cuerpo original de la Constitución, en la línea históricamente defendida por James Madison. La aplicación práctica de dicha metodología de codificación constitucional se puede encontrar ya en la primera manifestación del poder constituyente derivado reformador al amparo de la Constitución de 1988: la Enmienda Constitucional n. 1, de 31 de marzo de 1992, que modificó la redacción de un artículo (artículo 27, §2º) y añadió otras dos disposiciones a la Constitución original (artículo 29, VI y VII). En resumen, la reforma constitucional que se operaba en ese momento tenía como objeto la fórmula de retribución de los Diputados y Concejales; los tres cambios normativos, en particular, se armonizaron e integraron directamente en el texto constitucional original.
En la segunda manifestación histórica del poder constituyente derivado reformador, plasmada en la Enmienda Constitucional n. 2, de 25 de agosto de 1992, se utilizó la metodología de codificación por apéndices al texto de la Constitución. Ante esta hipótesis, a la Constitución se le añadió una norma constitucional en términos materiales, aunque está contenida en el cuerpo de la propia enmienda (como apéndice de la Constitución, en la formulación originalmente defendida por Roger Sherman). En concreto, la Enmienda Constitucional n. 2 tenía como objeto el plebiscito que, en el 4 de febrero de 1993, se celebraría con el fin de establecer la forma (república constitucional o monarquía) y el sistema de gobierno (parlamentario o presidencial) que debería estar vigente en el país. Los cambios constitucionales, en este caso, se realizaron con base en las normas contenidas única y exclusivamente en el texto de la enmienda propiamente dicha (o sea, como un apéndice a la Constitución).
Como se ha visto anteriormente, las dos primeras Enmiendas Constitucionales se pueden clasificar metodológicamente como puras. Es decir, la primera de ellas solo promovió adiciones y alteraciones al texto constitucional original. La segunda, a su vez, era pura en el sentido de simplemente traer las nuevas normas constitucionales como un apéndice de la Constitución (y, por lo tanto, sin cualquier cambio expresado en el propio texto constitucional original).
Sucede, sin embargo, que la codificación de las enmiendas constitucionales en Brasil fue más allá. De hecho, ya en la Enmienda Constitucional n. 3, de 17 de marzo de 1993, nuestro constituyente derivado reformador eligió una formulación híbrida: integración y apéndice en la misma enmienda. En este caso, la Enmienda n. 3, en su artículo 1º, introdujo cambios en la redacción y adiciones a ocho artículos del texto original de la Constitución que trataban de diversos aspectos de derecho tributario. En su artículo 2º y siguientes, se agregaron nuevas normas constitucionales que también tratan de los impuestos, pero ahora como un apéndice a la Constitución (es decir, en el cuerpo propio de la enmienda y no en texto original de la Constitución).
Posteriormente, y en las restantes 106 Enmiendas Constitucionales Ordinarias y en las 6 Enmiendas Constitucionales de Revisión (según el artículo 3º del Acto de las Disposiciones Constitucionales Transitorias), la metodología de codificación de las reformas o enmiendas constitucionales en Brasil varió entre las siguientes formulaciones: 1) integración; 2) apéndice; y 3) régimen híbrido (integración y apéndice al mismo tiempo).
Cabe señalar, que la Constitución Federal de 1988 no trajo ningún reglamento específico sobre la forma de codificación de las reformas o enmiendas en la orden constitucional brasileña. En este sentido – y de la misma forma que ocurrió en la Constitución estadounidense de 1787 –, el artículo 60 de la actual Constitución brasileña no estableció ninguna directriz vinculante sobre la forma de codificación de sus futuras enmiendas. Así, se abrió un amplio margen para el ejercicio del poder de enmienda. Mientras que en los Estados Unidos la formulación de Roger Sherman (apéndice) fue la única posible; en Brasil, en cambio, coexisten los métodos de integración.
Por último, es de destacar que Brasil, debido a su Constitución actual (y desde la Enmienda Constitucional n. 45, de 30 de diciembre de 2004), también adopta el llamado modelo invisible de enmiendas. En tales casos, la nueva norma generada por la reforma constitucional no está armonizada e integrada en el texto original de la Constitución ni formalmente en el cuerpo de la enmienda.
De hecho, el artículo 5º, §3º de la Constitución brasileña, agregado por la dicha Enmienda n. 45, indica que “los tratados y convenciones internacionales de derechos humanos que se aprueben, en cada Cámara del Congreso Nacional, en dos rondas, por tres quintas partes de los votos de los respectivos miembros, serán equivalentes a enmiendas constitucionales”. Por lo tanto, las normas internacionales de derechos humanos que sean implementadas, aunque materialmente equivalentes a las enmiendas, no serán integradas y armonizadas con el texto constitucional original ni tampoco incluidas en el apéndice de enmiendas. Por lo tanto, se clasifican bajo el modelo invisible de enmiendas.
Hasta el momento (junio / 2021) la Constitución brasileña ya ha sido objeto de dos enmiendas invisibles, es decir, reformas constitucionales derivadas de las disposiciones del artículo 5º, §3º de la Constitución. Estas son la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo (Nueva York, 2007) y el Tratado de Marrakech para Facilitar el Acceso a las Obras Publicadas a las Personas Ciegas, con Discapacidad Visual o con Otras Dificultades para Acceder al Texto Impreso (Marrakech, 2013).
Logo após a aprovação da Constituição Americana em 1787 e a propositura das primeiras emendas em 1789 (que viriam a compor o chamado Bill of Rights, devidamente aprovado em 1791), a grande discussão ocorrida em termos de política constitucional nos Estados Unidos dizia respeito à formalização ou codificação das emendas então aprovadas. De fato, a dúvida formal que pairava sobre as primeiras emendas à Constituição era a seguinte: adicioná-las ao texto originário da Constituição, alterando-o, ou estabelecer um corpo separado (apêndice) em que as emendas constariam (sem que o texto originário fosse tocado).
Por um lado, o virginiano James Madison, considerado o pai da Constituição dos EUA e futuro presidente do país, pretendia integrar as emendas ao corpo da Constituição. Para ele, um texto constitucional único (e já alterado e harmonizado com as emendas posteriores) seria um elemento de coesão que traria clareza e facilidade em sua interpretação futura. Por outro lado, Roger Sherman, representante de Connecticut, entendia que o poder de emenda constante do artigo V da Constituição não traria legitimação autônoma ao Congresso para a efetiva alteração de seu texto original. Assim – e como decorrência de tal ausência de autoridade constitucional –, as emendas deveriam ser adicionadas na forma de um apêndice ao texto. É que, para Sherman, qualquer solução em contrário ameaçaria a integridade da Constituição.
Ao final de tal debate, o que se viu no contexto americano é que a posição de Roger Sherman foi a vencedora. As emendas à Constituição dos EUA, desde então, seguem a metodologia de apêndice (Sherman) e não a de integração (Madison). Bem por isso, o texto do corpo da Constituição dos EUA permanece em sua versão original até hoje, ao passo que as atuais vinte e sete emendas integram um apêndice sequencial que deve ser harmonizado ao texto originário para a aplicação e operação prática da Constituição.
As soluções aventadas por Madison (integração) e Sherman (apêndice) no final do século XVIII acabaram por se tornar duas das metodologias básicas para elaboração e codificação de emendas constitucionais em diversos países e Constituições modernas. Em específico, o Brasil, sob a Constituição Federal de 1988, utilizou as duas metodologias em suas emendas.
Em certos casos, nossas emendas alteram o próprio texto do corpo originário da Constituição, na linha defendida historicamente por James Madison. A aplicação prática de tal metodologia de codificação constitucional pode ser encontrada já na primeira manifestação do poder constituinte derivado reformador sob a égide da Constituição de 1988: a Emenda Constitucional n.1, de 31 de março de 1992, que alterou a redação de um dispositivo (art. 27, §2º) e acrescentou dois outros à Constituição original (art. 29, VI e VII). Objetivamente, a reforma constitucional então operada dispunha sobre a fórmula de remuneração dos Deputados Estaduais e dos Vereadores; as alterações, em específico, foram harmonizadas e integradas diretamente ao texto constitucional.
Já na segunda manifestação do poder constituinte derivado, plasmada na Emenda Constitucional n. 2, de 25 de agosto de 1992, restou utilizada a metodologia de codificação por apêndices ao texto da Constituição. Diante de tal hipótese, uma norma constitucional é acrescida à Constituição em termos materiais, ainda que topologicamente fique contida no corpo da própria emenda em si (como um apêndice à Constituição, na formulação originariamente defendida por Roger Sherman). Em concreto, a Emenda Constitucional n.2 tratava sobre o plebiscito que, em 21.4.1993, seria realizado a fim de dispor sobre a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que deveriam vigorar no país. As alterações constitucionais, nesse caso, foram efetivadas a partir das normas constantes apenas e tão somente do texto da emenda enquanto apêndice à Constituição.
Como visto acima, as duas primeiras Emendas Constitucionais podem ser metodologicamente classificadas como puras. Em outras palavras, a primeira delas promoveu apenas acréscimos e alterações no texto constitucional originário. A segunda, por sua vez, foi pura no sentido de apenas evidenciar novas normas constitucionais como um apêndice à Constituição (e, portanto, a par de alterações expressas no texto constitucional originário propriamente dito).
Ocorre, no entanto, que a codificação das emendas constitucionais no Brasil foi além. De fato, já na Emenda Constitucional n. 3, de 17 de março de 1993, nosso constituinte derivado reformador optou por uma formulação híbrida: integração e apêndice em uma mesma emenda. No caso concreto, a Emenda n. 3, em seu art. 1º, trazia alterações de redação e acréscimos em oito artigos do texto originário da Constituição que versavam sobre diversos aspectos tributários. Em seu art. 2º e seguintes, novas normais constitucionais também versando sobre tributação eram adicionadas como apêndice à Constituição (isto é, no próprio corpo da emenda).
Posteriormente – e nas demais 106 Emendas Constitucionais tidas como ordinárias e nas 6 Emendas Constitucionais de Revisão (vide art. 3º do ADCT) –, a metodologia de codificação no Brasil variou entre as seguintes formulações: integração, apêndice e regime híbrido (integração e apêndice).
Importa notar que a Constituição Federal de 1988 não trouxe qualquer regramento específico sobre a forma de codificação das emendas no ordenamento constitucional brasileiro. Nesse sentido, pois – e na mesma forma ocorrida na Constituição Americana de 1787 –, o art. 60 da Constituição brasileira vigente não estabeleceu diretrizes cogentes acerca da forma da codificação de suas alterações futuras. Abriu-se, assim, uma ampla margem para o exercício do poder de emenda. Enquanto nos Estados Unidos restou vencedora a formulação de Roger Sherman (apêndice) como única possível; no Brasil, por outro lado, coexistem os métodos de integração.
Por derradeiro, é digno de nota que o Brasil, por sua Constituição atual e ao menos desde a Emenda Constitucional n. 45, de 30 de dezembro de 2004, também adota o chamado modelo invisível de emendas. Em tais casos, a nova norma trazida pela reforma constitucional não se encontra harmonizada e integrada ao texto originário da Constituição e tampouco formalmente no apêndice de emendas.
De fato, o art. 5º, §3º da Constituição brasileira, adicionado pela aludida Emenda n. 45, indica que os “tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais”. Diante disso, as normas internacionais de direitos humanos que venham a ser implementadas, ainda que equivalentes materialmente às emendas, não estarão integradas e harmonizadas ao texto constitucional ou mesmo no apêndice de emendas. Serão, pois, classificadas sob o modelo invisível de emendas.
Até o momento (junho/2021) a Constituição brasileira já foi alvo de duas emendas invisíveis, isto é, reformas em virtude de atos decorrentes do disposto em seu art. 5º, §3º. São elas a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo (Nova Iorque, 2007) e o Tratado de Marraqueche para Facilitar o Acesso a Obras Publicadas às Pessoas Cegas, com Deficiência Visual ou com Outras Dificuldades para Ter Acesso ao Texto Impresso (Marraqueche, 2013).
Cita recomendada: Bruno Santos Cunha , “As formas de codificação das reformas ou emendas constitucionais no Brasil: integração, apêndice e emendas invisíveis” IberICONnect, 27 de julio 2021. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2021/07/las-formas-de-codificacion-de-las-reformas-o-enmiendas-constitucionales-en-brasil-integracion-apendice-y-reformas-invisibles-2/
Bacharel em Direito pela UFSC (2007), Mestre em Direito pela USP (2014) eLL.M.pela University of Michigan Law School (2017). Doutorando em Direito pela UFPE. Professor de Direito Constitucional e Administrativo.