Comentarios a la figura de la reelección presidencial indefinida en Latinoamérica con ocasión de la Opinión Consultiva OC-28/21

La reelección presidencial es una figura que ha cobrado relevancia en los últimos años en Latinoamérica. Varios Estados han realizado reformas constitucionales –o al menos propuestas– para permitir o prohibir la reelección indefinida del presidente de la República. Estas propuestas se efectúan en el contexto de una región en la que impera el (hiper)presidencialismo y en la que el caudillismo integra el ADN constitucional.

En Colombia, por ejemplo, la Constitución Política de 1991 prohibió inicialmente cualquier tipo de reelección del presidente. Sin embargo, esta Carta fue modificada para permitir la reelección inmediata del entonces presidente Álvaro Uribe Vélez. Es pertinente resaltar que, pocos años después, se presentó una propuesta de una nueva reforma para permitir una segunda reelección del presidente Uribe. Sin embargo, en la Sentencia C-141 de 2010, la Constitucional determinó que permitir un tercer periodo consecutivo del presidente de la República constituía una sustitución de la Constitución. Para el Tribunal Constitucional colombiano la permanencia de una persona en el cargo de presidente por más de dos periodos consecutivos alteraba varios elementos esenciales de la Constitución, como el equilibrio de los poderes públicos y el propio sistema democrático. Finalmente, en el año 2015 se aprobó una reforma constitucional que prohibió cualquier tipo de reelección presidencial en Colombia (Acto legislativo 02 de 2015); de manera que se regresó a un escenario similar al establecido por el texto original de la Constitución de 1991.

Por su parte, la Constitución de la República de Ecuador de 2008 permitió la reelección presidencial por una sola vez. Esta disposición fue modificada en el año 2015 para permitir la reelección presidencial indefinida. No obstante, en el año 2018 se realizó un referendo para consultar al pueblo sobre este asunto. Los resultados de la consulta popular evidenciaron que la mayoría de los ecuatorianos se oponen a esa figura. En cumplimiento del mandato popular, la Constitución fue reformada para autorizar la reelección solo por una vez; como estaba establecido en el texto original de la Constitución de 2008.

En contraste, en otros Estados de la región, como en Nicaragua, Honduras y Bolivia, se establecieron cláusulas constitucionales que prohibían expresamente la figura de la reelección presidencial. Esas normas constitucionales fueron declaradas inaplicables en Nicaragua y Honduras. En sentido similar, el Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia decidió apartarse de las normas constitucionales que prohibían la reelección indefinida en ese país para aplicar preferentemente el artículo 23 de la CADH, y la interpretación particular que realizó sobre esa disposición. El argumento principal que sustentó la tesis de la inaplicación de las cláusulas constitucionales era que violaban el derecho a ser elegido de las personas que ocupaban el cargo de presidente y el derecho a elegir de los ciudadanos que querían votar por el presidente en ejercicio. Para estos tribunales constitucionales, las limitaciones de los derechos políticos solo se podían realizar por los criterios que señala el mencionado artículo 23 de la CADH (edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental o condena por juez competente en proceso penal). Por tanto, la prohibición de la reelección presidencial no superaba el control de convencionalidad.

El controvertido control de convencionalidad que realizaron los tribunales constitucionales de Bolivia, Honduras y Nicaragua y las diferentes propuestas de reforma constitucional que se han presentado en los Estados de la región sobre la reelección presidencial llevó a que el Estado colombiano realizará una consulta relacionada con este tema a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). En síntesis, las preguntas se pueden resumir en: 1. ¿La reelección presidencial indefinida es un derecho protegido por la CADH? 2. ¿Es la reelección presidencial indefinida compatible con el sistema de democracia representativa?

La Corte IDH contestó la solicitud del Estado colombiano mediante la Opinión Consultiva OC-28/21. Respecto de la primera pregunta, sostuvo que no se desprende de los tratados internacionales en materia de derechos humanos que exista un derecho autónomo a la reelección indefinida. Para llegar a esta conclusión, la Corte tomó varios de los argumentos expuestos por la Comisión de Venecia en el informe sobre los límites a la reelección. Para la Corte, la figura de la reelección y su prohibición integran el contenido, regulación y desarrollo del derecho político a elegir y ser elegido, reconocido en el ámbito del Sistema Interamericano por el artículo 23 de la CADH. 

Después de establecer que la reelección no es un derecho autónomo, la Corte tuvo que aclarar si esa restricción era conforme con los criterios establecidos en el artículo 23 de la CADH. Justamente aquí, la Corte retomó la postura establecida en los casos Castañeda Gutman Vs. México, López Mendoza Vs. Venezuela y Petro Urrego Vs. Colombia. En esa línea, reiteró que el artículo 23.2 contiene dos supuestos diferentes: 1. Limitación de los derechos políticos establecida en la ley por motivos de: «edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental». 2. Restricción de los derechos políticos por «condena emitida por juez competente, en proceso penal». Realizada la anterior diferenciación, el Tribunal de San José afirmó que los criterios señalados en el primer supuesto son generales, pues van destinados a todos los que deseen participar en el proceso electoral. Luego, sostuvo que los criterios establecidos en este supuesto no constituyen numerus clausus. En consecuencia, los Estados pueden establecer otras limitaciones, siempre y cuando estén previstas en la ley, persigan una finalidad legítima y cumplan con los requisitos de test de la ponderación (idoneidad, necesidad y proporcionalidad). Por su parte, respecto del segundo supuesto, la Corte señaló que es una restricción particular que solo afecta a una persona y, por ende, se debe realizar una interpretación literal de esta limitación. Por tanto, solo mediante condena de juez penal competente se pueden suspender los derechos políticos de un funcionario de elección popular.

Una vez establecido que los Estados pueden establecer más límites de los expresamente señalados en el primer supuesto del artículo 23.2, la Corte analizó si la prohibición de la reelección indefinida del presidente perseguía un fin legítimo. Sobre este punto, sostuvo que esta prohibición no era contraria a la CADH porque tiene como finalidad garantizar la separación de poderes, asegurar el pluralismo y la igualdad política, elementos esenciales de la democracia. Para la Corte, los anteriores elementos se pueden ver seriamente comprometidos con la reelección indefinida del presidente en un sistema presidencial, pues se corre el riesgo de que las elecciones no sean libres y auténticas por el poder de facto que ejerce el presidente. Por lo tanto, la existencia de esta figura puede poner en peligro el derecho de participación política.

Para contestar la segunda pregunta, la Corte estableció que la figura de la reelección presidencial indefinida en los sistemas presidenciales es contraria a la democracia representativa, que según el Tribunal de San José, es propio del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Este hecho lo deduce de una interpretación de varios instrumentos del sistema, en especial, los preámbulos de esos textos, en los que se reconoce la importancia de la democracia representativa. Para la Corte, la limitación del periodo del presidente y la prohibición de la reelección indefinida permite consolidar la democracia por cuatro razones. Primero porque garantiza la alternancia en el poder. Segundo porque ayuda a consolidar un sistema de partidos robusto, en el que los partidos de la oposición cuentan con la expectativa legítima de poder competir en igualdad de condiciones por el cargo de presidente. En tercer lugar, con la prohibición de la reelección indefinida se evita que el poder se concentre, y por ende, se evita que se afecte el sistema de pesos y contrapesos. El último argumento es que con esta prohibición se garantiza la igualdad política de todos los ciudadanos, pues fácticamente existe un alto riesgo de que el presidente en ejercicio goce de prerrogativas para su reelección, de las que no van a disponer sus contrincantes. Lo anterior puede llevar a que no se celebren elecciones realmente libres y auténticas como lo ordena el artículo 23.1 de la CADH.

Es importante resaltar que en los votos disidentes, de los jueces Patricio Pazmiño y Eugenio Raúl Zaffaroni, se criticó la decisión mayoritaria por motivos de forma y fondo. Respecto de la forma, los jueces disidentes sostuvieron que la Corte no debió conocer de la solicitud de opinión consultiva porque la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señaló que existía un caso pendiente de resolver sobre hechos que tenían como origen la reelección indefinida en Nicaragua. Por lo tanto, la opinión podía encubrir un posible caso contencioso. Sobre el fondo, señalaron que la Corte extralimitó su competencia al establecer que la democracia representativa era un elemento propio del Sistema Interamericano. En efecto, los jueces disidentes sostuvieron que el Sistema Interamericano fue creado para la protección común de un catálogo de derechos. Sin embargo, los Estados no cedieron competencia en el diseño de sus sistemas de gobierno ni en las reglas electorales. En similar sentido, se criticó la decisión mayoritaria por la defensa a ultranza del modelo de democracia representativa cuando precisamente en las últimas Constituciones expedidas en la región se alejan de este sistema, y en su lugar, establecen modelos de democracia participativa.

La decisión de la Corte IDH puede ser tomada como un ejemplo de un control de convencionalidad fuerte, pues el Tribunal de San José se atribuyó la última palabra en un tema tan controversial. En efecto, con una argumentación sólida, la Corte evidenció los problemas y los desequilibrios que la reelección indefinida ha ocasionado en varios Estados de la región y las razones por las que la figura es contraria a los valores democráticos del Sistema Interamericano. Para evitar estos problemas y garantizar un modelo democrático libre, se estableció que la reelección indefinida es incompatible con los estándares interamericanos.

Con esta opinión consultiva se consolida la posición de la Corte IDH de no permitir la adopción de la figura del margen nacional de apreciación. Las particularidades de la opinión consultiva, en especial la postura de que la figura de la reelección hace parte del desarrollo y la regulación del derecho a elegir y ser elegido, hubiesen podido constituir el escenario perfecto para admitir de manera directa en el Sistema Interamericano el margen nacional de apreciación. Lo anterior porque la reelección presidencial tiene una relación directa con la parte orgánica de la Constitución. Esta es una materia en la que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos aplica con regularidad la figura del margen.

En definitiva, con la postura de la Corte IDH se excluyó la posibilidad de que los Estados puedan ajustar sus salas de máquinas para que la figura de la reelección pueda ser utilizada sin que se ponga en riesgo las elecciones libres que señala el artículo 23 de la CADH. Los Estados que permiten la reelección indefinida, si toman en serio la figura del control de convencionalidad, deberán reformar sus Constituciones, pues en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos la reelección indefinida no tiene cabida en los regímenes presidenciales. ¿Cumplirán los Estados con este deber? o estamos ante el primer round de varias controversias que deberán estudiar la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Cita recomendada: Sergio Alejandro Fernández Parra , “Comentarios a la figura de la reelección presidencial indefinida en Latinoamérica con ocasión de la Opinión Consultiva OC-28/21 ” IberICONnect, 13 de septiembre de 2021. Disponible en : https://www.ibericonnect.blog/2021/09/comentarios-a-la-figura-de-la-reeleccion-presidencial-indefinida-en-latinoamerica-con-ocasion-de-la-opinion-consultiva-oc-28-21/