El diseño y la práctica de los referéndums latinoamericanos. Reseña del libro: “El diablo está en los detalles. Referéndum y poder político en América Latina” de Fernando Tuesta Soldevilla y Yanina Welp (coordinadores)

¿Cómo entender el diseño y la práctica de los referéndums en América Latina? Esta es la pregunta que intentan responder los editores Fernando Tuesta Soldevilla y Yanina Welp, junto con los demás autores del libro que aquí reseño. En la actualidad, se puede afirmar sin temor que la incorporación de mecanismos de democracia directa en los sistemas políticos es un requisito para el fortalecimiento de la calidad de la democracia. Estas instituciones forman parte del conjunto de “innovaciones democráticas” que desde hace un par de décadas pretenden incorporar significativamente la voz de los ciudadanos en las decisiones públicas, incluso otorgando espacios donde por sí mismos puedan resolver las problemáticas del mundo común(( Elstub, S., & Escobar, O. (2019). Defining and typologising democratic innovations. In S. Elstub & O. Escobar (Eds.), Handbook of Democratic Innovation and Governance (pp. 11-31): Edward Elgar Publishing. Smith, G. (2009). Democratic innovations: Designing institutions for citizen participation: Cambridge University Press.)). Este énfasis innovativo se puede apreciar tanto a nivel discursivo como en la inclusión de mecanismos con rango constitucional y/o legal, para la decisión de materias trascendentales del sistema, en el caso de los referéndums constitucionales((Tierney, S. (2012). Constitutional referendums: The theory and practice of republican deliberation: Oxford University Press.)), y también para aspectos de alcance local relacionados con la gestión pública del día a día¹. En América Latina, como señala Welp en la introducción, todos los países cuentan con algún mecanismo de democracia directa. Sin embargo, este relativo éxito “normativo” de los referéndums requiere imperiosamente ser analizado en detalle, y ser contrastado con su práctica. Éstos son los objetivos principales de los capítulos que componen este libro.

En efecto, la colección de estudios de casos y la revisión comparada final poseen la virtud de desarrollar un estudio más profundo que aquél usualmente llevado a cabo por la literatura. Esta amplitud se aprecia en la atención a dos aspectos: los fracasos de activación ciudadana de los mecanismos de democracia directa y sus aspectos regulatorios. El libro hace bien en enfatizar estas materias. Los intentos fallidos sirven como contraejemplos que ilustran las fallas o trampas con las que se establecen los referéndums. A pesar de la mayor legitimidad democrática con que cuentan los mecanismos de democracia directa iniciados “desde abajo”((Altman, D. (2010). Direct Democracy Worldwide. New York: Cambridge University Press.)), el libro concluye que su utilización es casi nula en la región, a excepción del caso uruguayo. Un aspecto urgente por analizar consiste en determinar los factores de su baja efectividad. En gran medida, ello depende del diseño institucional.

Como se deduce de la contribución de los editores Tuesta y Welp, el énfasis al análisis del diseño institucional es muy importante para los estudios de innovaciones democráticas en nuestro continente. En efecto, la historia constitucional de América Latina se caracteriza por una excesiva confianza en la mera letra de la ley, lo que se traduce en una ampliación de derechos y creación de mecanismos sin los resguardos necesarios para su institucionalización posterior((Gargarella, R. (2013). Latin American constitutionalism, 1810-2010: the engine room of the Constitution: Oxford University Press.)). Esta situación, que genera un problema de “idolatría constitucional”² también afecta las instituciones de democracia directa. Se espera entonces que la mera inclusión de estos mecanismos en la constitución generará una transformación en las prácticas democráticas que espontáneamente podría generar una mayor participación ciudadana.

Sin embargo, los diseños regulatorios poseen, entre otros, dos problemas. En primer lugar, se puede generar una situación de sub-regulación, cuando se omite completamente la especificación legal de las directrices constitucionales, o se dejan lagunas que hacen al mecanismo inoperante. El libro muestra la debilidad democrática de este escenario. En el caso de Costa Rica, la procrastinación del Congreso en dictar la ley regulatoria de los referéndums (incluidos en la constitución en 2002) impidió en la práctica la activación “desde abajo” de un referéndum sobre el Tratado de Libre Comercio (“TLC”). En tanto, hasta el año 2019, la falta de claridad respecto del momento en que opera el control constitucional de las iniciativas de consulta popular significó en la práctica trabas para la generación de un referéndum inclusivo. Al contrario, los nuevos mecanismos de democracia directa consagrados en la constitución ecuatoriana han mantenido una situación de dominación desde el Ejecutivo.

En segundo lugar, precisamente como señalan los editores en el título del libro, “el diablo está en los detalles”. Los plebiscitos y consultas populares, tal como otras instituciones participativas, están sujetas a una paradoja. Por un lado, pueden significar espacios de profundización democrática, al permitir mayor intervención de la ciudadanía durante el tiempo que media entre la elección de representantes, así como incorporar voces de grupos usualmente excluidos. Por el otro, pueden producir el efecto contrario, sirviendo como aparatos de aclamación de las acciones gubernamentales. Entre otros factores, las leyes y decisiones administrativas sobre estos mecanismos pueden inclinar la balanza hacia uno u otro extremo, transformando los objetivos iniciales con los que se establecieron en la constitución. De este modo, los detalles son cruciales para la construcción de mecanismos de democracia directa que honren los compromisos democráticos. Los ejemplos señalados en el libro son notables al respecto. El referéndum acerca del Acuerdo por la Paz de Colombia en 2016 fue objeto de una regulación ad hoc en evidente beneficio del objetivo pretendido por el Ejecutivo. El referéndum por el TLC en Costa Rica en 2006 prueba cómo en ciertos modelos las autoridades pueden beneficiarse de posiciones preferentes para la activación de referéndums, contra intervenciones de la sociedad civil. Finalmente, el intento de referéndum revocatorio contra Maduro en 2016 es una manifestación acerca de cómo se puede abusar de las formas legales para bloquear la realización de referéndums promovidos por la oposición.

Se pueden mencionar algunos aspectos que podrían haber sido objeto de mayor análisis en esta publicación. Así como el diseño legal influye en la forma y función de los referéndums, el contexto social y político también es relevante. ¿En qué medida, por ejemplo, los plebiscitos desde abajo requieren una estructura de apoyo conformada por la sociedad civil y actores políticos? Se ha dicho que para las instituciones participativas ello es crucial, si se quiere pasar del papel a la práctica consistente (Mayka, 2019). Los estudios de caso analizados en este libro parecen sugerir que esa estructura no existe. Adicionalmente, ¿en qué medida los cambios en el régimen político parecen influir también en la naturaleza de las consultas populares? Así, por ejemplo, un movimiento populista en el poder desarrolla una estrategia de captura de las instituciones participativas, pues no permite el espacio pluralista que, por definición, la sociedad civil posee, y utiliza el referéndum o consultas no vinculantes como parte de su estrategia de irreversibilidad((Batory, A., & Svensson, S. (2019). The use and abuse of participatory governance by populist governments. Policy & Politics, 47(2), 227-244. doi:10.1332/030557319X15487805848586)). El capítulo sobre Venezuela explica de algún modo este proceso, pero no se aprecia un análisis comparado en la materia. Ello podría ser relevante considerando los procesos de contracción participativa en algunos países que están siendo víctimas de una erosión democrática, como Brasil((Lima, V. (2020). Participatory citizenship and crisis in contemporary Brazil: Springer.)).

Sin perjuicio de lo anterior, el libro cumple sus objetivos de manera adecuada, presentando en un lenguaje claro y con suficiente contextualización los casos de estudio que conforman la investigación conjunta (Uruguay, Colombia, Panamá, Venezuela, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Perú y México). Por ello el libro es un texto recomendado para los estudios de derecho constitucional comparado, que permite mostrar las luces y sombras de los mecanismos de democracia directa. Su lectura es especialmente útil para el debate en procesos constituyentes como el chileno. Ese país, exceptuando el importante plebiscito de 2020 por una nueva constitución, posee una escasa práctica de referéndums nacionales y subnacionales.

Cita recomendada: Leonardo Cofré Pérez, “El diseño y la práctica de los referéndums latinoamericanos. Reseña del libro: “El diablo está en los detalles. Referéndum y poder político en América Latina” de Fernando Tuesta Soldevilla y Yanina Welp (coordinadores)” IberICONnect, 21 de septiembre de 2021. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2021/09/el-diseno-y-la-practica-de-los-referendums-latinoamericanos-resena-del-libro-el-diablo-esta-en-los-detalles-referendum-y-poder-politico-en-america-latina-de-fernando-tuesta-soldev/