El juez y el cangrejo: la judicialización del Acuerdo de París

A finales de 2020, el gobierno mexicano presentó la actualización de su contribución determinada a nivel nacional (NDC por sus siglas en inglés); es decir, del documento en el que cada país delinea sus metas en materia ambiental para cumplir con el Acuerdo de París. En su NDC, México destacó por presentar objetivos “altamente ineficientes” e incluso por reducir su compromiso ambiental respecto a su NDC de 2016 (Climate Action Tracker, 2021a).

Lamentablemente, México no es un caso aislado. De los 33 países estudiados por el grupo científico independiente de Climate Action Tracker, solo 8 han presentado NDCs compatibles con las metas del Acuerdo, lo que significa que los otros 25 (México incluido) están incumpliendo sus obligaciones convencionales (Climate Action Tracker, 2021b). Ahora, si este Acuerdo es un tratado internacional, ¿no debería haber una vía jurídica para ejecutarlo?

Antes de adentrarnos en esta pregunta es importante apuntar la complejidad del problema. El Acuerdo de París es un tratado muy diferente a cualquier otro; como los cangrejos, su estructura puede describirse como una mezcla de formalidad e informalidad: por afuera es una convención internacional, la primera fuente de derecho internacional y sin duda la más formal; en el interior, sin embargo, tiene un “vientre suave” con normas de soft law e instrumentos de nudging que difícilmente pueden verse como obligaciones (Viñuales, 2015; Rodiles, 2018).

El artículo 2 del Acuerdo establece su objetivo: mantener el aumento de la temperatura media mundial por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales y proseguir esfuerzos para limitar ese aumento a 1.5 ºC. Para cumplir esta meta, las partes tienen que formular sus NDCs, lo que significa que cada Estado determina su propio nivel de ambición a través de una promesa sobre la cantidad de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que pretende reducir. Paradojicamente, este mecanismo faculta a cada Estado para interpretar individualmente aquello que se pactó colectivamente.

En un intento de encontrar una obligación vinculante en esta disposición, se ha argumentado que el objetivo del artículo 2 representa un límite presupuestario de emisiones de GEI a nivel global (global emissions budget), de modo que los Estados estarían sujetos a mantenerse abajo de este límite de manera colectiva a través de sus NDCs. El problema es que el mismo Acuerdo requiere que las NDCs tomen en cuenta las “responsabilidades comunes pero diferenciadas” de los Estados así como sus “diferentes circunstancias nacionales” (artículo 4), por lo que antes de implementar un límite global de emisiones es necesario determinar el nivel de responsabilidad de cada Estado en lo individual (Wegener, 2020).

Otro problema consiste en la naturaleza legal de las NDCs. De acuerdo con Christina Voigt, esta cuestión “aparentemente se resolvió con el artículo 4(2), segunda oración, el cual señala que ‘las Partes procurarán adoptar medidas de mitigación internas, con el fin de alcanzar los objetivos de esas [NDCs].’” Este artículo – sigue Voigt – “se ha interpretado en el sentido de no establecer una obligación individual para cada Parte de implementar o lograr su NDC” (Voigt, 2016). 

De manera similar, los artículos 3 y 4 requieren que las NDCs se actualicen cada cinco años y que “representarán una progresión a lo largo del tiempo.” Esta fórmula puede parecer una obligación formal, no obstante, la palabra “representarán” no es una formulación prescriptiva en la elaboración del derecho internacional, por lo que no es necesariamente vinculante (Rodiles, 2016).

Destacados los problemas, ahora pasamos a las propuestas de solución. Al respecto, desde la academia se ha planteado que la lectura no vinculante de las NDCs no es la única interpretación posible. Jorge Viñuales, por ejemplo, argumenta que las NDCs “pueden calificar como actos unilaterales vinculantes y, al mismo tiempo, como ‘acuerdos ulteriores’ [en términos del artículo 31(3)(a) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CVDT)]” (Viñuales, 2015).

La primera opción parece prometedora, pues los actos unilaterales vinculantes son una fuente reconocida de derecho internacional según la Corte Internacional de Justicia (Caso de los Tests Nucleares Australia vs. Francia, 1974; Caso de los Tests Nucleares Nueva Zelanda vs. Francia, 1974). Así, cualquier Estado podría promover un juicio en contra de aquél que no cumpla su NDC. Este enfoque, sin embargo, enfrenta un inconveniente práctico: los Estados no tendrían suficientes incentivos para presentar tales reclamos, pues además de temer una acción recíproca, el medio ambiente es un bien público y la problemática del cambio climático está sujeta al problema del free rider (Hardin, 1968).

Calificar las NDCs como acuerdos ulteriores representa una alternativa aún más débil, pues además de estar sujeta a las mismas críticas que la propuesta anterior, provocaría una degradación en la fuerza normativa de las NDCs. El artículo 31(3)(a) de la CVDT establece que los acuerdos ulteriores deberán de tomarse en cuenta, junto con el contexto, en la “interpretación del tratado,” lo que implica que las NDCs serían un medio de interpretación y no obligaciones autónomas.

Otro problema que afecta a ambas opciones es que todo depende del contenido real de las NDCs. Si contienen frases como “México hará sus mejores esfuerzos […],” no hay una señal clara de obligaciones vinculantes. Así, el problema fundamental de las dos alternativas es que dependen enteramente de la acción discrecional de los Estados para funcionar.

Estas críticas se basan en el hecho de que los Estados no han sido los más activos en la defensa del medio ambiente a través del litigio sobre el cambio climático; si esta circunstancia cambia, los comentarios anteriores perderían relevancia. En la actualidad, sin embargo, los individuos y las ONGs son quienes más se acercan a los tribunales en busca de acción ambiental (Colombo, 2017). Por esta razón, concebir al Acuerdo de París como un tratado que reconoce derechos de manera directa a este tipo de actores avanzaría la justicia ambiental a pasos agigantados. Esto es posible una vez que leemos el Acuerdo como un instrumento de derechos humanos.

Entre los litigios ambientales que se han presentado alrededor del mundo, el caso de la Fundación Urgenda es particularmente ilustrativo sobre cómo podemos vincular el Acuerdo de París a los derechos humanos. A partir de una demanda de esta Fundación y 886 ciudadanos y ciudadanas, un Tribunal de Distrito de la Haya determinó que los Países Bajos era responsable por negligencia y lo condenó a aumentar su meta de reducción de GEI del 17% al 25% para 2020 (Colombo, 2017).

Al confirmar la sentencia, la Corte de Apelaciones hizo varias referencias al Acuerdo de París para interpretar las obligaciones del Estado y fundamentó su decisión en los artículos 2 y 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH); esto es, en los derechos a la vida y a la privacidad, respectivamente. La lógica de la Corte fue que estos derechos le imponen una obligación positiva a los Estados para combatir cualquier amenaza que los ponga en riesgo, lo que incluye al cambio climático (ELAW, 2015).

Entre líneas, los tribunales de la Haya interpretaron los compromisos de reducción de GEI como estándares de debida diligencia; es decir, como promesas que obligan a “hacer lo mejor que se pueda en el diseño, implementación y cumplimiento de las medidas nacionales que buscan hacer efectivos [dichos compromisos].” Bajo este estándar, los Estados no estarían vinculados a un resultado específico, sino a “diseñar medidas que sean necesarias, significativas y, de hecho, efectivas para lograr este objetivo” (Voigt, 2016).

Esta misma lógica podría aplicarse a las NDCs (Voigt, 2016). El problema, nuevamente, es que las NDCs deben tomar en cuenta las “responsabilidades comunes pero diferenciadas” y las “diferentes circunstancias nacionales,” de modo que los tribunales tendrían que embarcarse en la difícil y políticamente cargada tarea de definir tanto la “cantidad de responsabilidad” del país en cuestión como su capacidad para reducir sus emisiones. Aquí es donde entran en juego las técnicas de implementación de los derechos humanos.

A nivel judicial, distintos organismos y tribunales han traducido el principio de progresividad (artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) en la doctrina del núcleo esencial: la idea de que los Estados deben asegurar un nivel esencial de cada derecho y que su incumplimiento solo puede justificarse si demuestra que hizo todos los esfuerzos posibles para satisfacer este mínimo (Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales). Ahora, para determinar este nivel esencial, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) se ha basado en un análisis comparativo: examina el grado de satisfacción del derecho en cuestión en los países que forman parte de la CEDH y trata el consenso mayoritario como el nivel mínimo requerido (Stone, 2013). 

Tomando en cuenta lo anterior, el artículo 2 del Acuerdo puede interpretarse como una especie de principio de progresividad respecto al derecho al medio ambiente sano, en donde su núcleo esencial implicaría la obligación de mantener el aumento de la temperatura media global por debajo de los 2 ° C respecto a los niveles preindustriales. Así, los Estados estarían obligados a implementar sus NDCs, pues constituirían su aporte mínimo para cumplir el núcleo esencial del derecho en cuestión.

En cuanto a la regulación del contenido de las NDCs, se podría adoptar un enfoque similar al del TEDH: los compromisos contenidos en las NDCs estarían sujetos a un análisis comparativo entre países con “circunstancias nacionales” similares y el consenso mayoritario sería el nivel mínimo de ambición exigible. Con este mecanismo, los Estados no tendrían la libertad de interpretar individualmente lo que acordaron de manera colectiva, pues habría un estándar colectivo de conducta.

Cita recomendada: Camilo Weichsel Zapata, “El juez y el cangrejo: la judicialización del Acuerdo de París” IberICONnect, 8 de septiembre de 2021. Disponible en : https://www.ibericonnect.blog/2021/09/el-juez-y-el-cangrejo-la-judicializacion-del-acuerdo-de-paris/