Y por fin llegó la Ley de Cambio Climático y Transición Energética… No hay más tiempo que perder

Recientemente se ha aprobado la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética (LCCTE), después de numerosos anuncios y una tramitación no exenta de complejidad por las circunstancias que nos rodean.

La Ley cambia el escenario normativo en torno a la lucha contra el cambio climático y a la necesidad de transformar el modelo de producción y consumo: debe producirse la adaptación a una regulación que, sin introducir cambios disruptivos desde el punto de vista económico, social y ambiental, crea un “marco institucional” para una irrenunciable acción climática de las administraciones y de la ciudadanía, desde sus diferentes posiciones.

En efecto, no estamos ante un régimen jurídico novedoso frente a la lucha contra el cambio: en primer lugar, porque la Ley es heredera de un contexto internacional y europeo imprescindible que determina buena parte de los objetivos e instrumentos que se regulan. El objetivo fundamental de la neutralidad climática de los arts. 1 y 3 se nutre directamente del “nivel de ambición medioambiental” dispuesto desde Europa. En segundo término, y como proyección del aludido marco internacional, las entidades infraestatales desempeñan un papel fundamental en el desarrollo de acciones de lucha contra el cambio climático, en un enfoque bottom-up. Las Comunidades Autónomas de Cataluña, Andalucía e Islas Baleares, con la aprobación de sus respectivas Leyes de Cambio Climático, han tenido la virtud de introducir en el ordenamiento instrumentos esenciales de actuación de las administraciones que se contemplan, asimismo, en la norma que comentamos. 

El texto definitivo aprobado en Cortes ha crecido durante su tramitación, (como ya se ha puesto de manifiesto https://www.ibericonnect.blog/2021/05/proyecto-de-ley-de-cambio-climatico-y-transicion-energetica-plccte-la-ambicion-y-la-educacion/), siendo más ambicioso respecto de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), la generalización de las energías renovables y eficiencia energética y la incorporación de previsiones que incrementan el nivel de protección del medio ambiente ( por ejemplo, se introduce el fenómeno de islas de calor en la planificación territorial: art. 21.1). Por tanto, estamos ante un texto básico, a veces, mínimo, pero que ha mejorado en su redacción definitiva y proporciona un marco jurídico estable para hacer frente a la situación de emergencia climática.

La Ley es, así, una norma realista que evidencia, constantemente, y desde el Preámbulo, la necesaria relación entre economía, sociedad y medio ambiente y, sobre todo, la imprescindible reconciliación que debe darse entre lo ambiental y lo económico . En mi opinión, estamos ante una Ley “económica”, en la que la transformación de este ámbito, la confianza de los inversores o la minoración de los riesgos financieros ante el incremento de los GEI y la vulnerabilidad, convierten lo ambiental en la base de una economía transformada bajo el paraguas del proceso de descarbonización.

Si atendemos al objeto o los ámbitos de actuación de la norma, ley no diferencia formalmente entre medidas de mitigación y de adaptación, frente a las leyes autonómicas de Cambio Climático (DE LA VARGA PASTOR, A: 2018; MORA RUIZ, M: 2020); sin embargo,  la neutralidad climática prevista para 2050, con inclusión de hitos temporales intermedios, así como la exigencia derivada del principio ambiental de no regresión en materia de energías renovables y eficiencia energética (Títulos I, II y III) constituyen el grueso de las medidas que pueden aglutinarse en torno al concepto de mitigación, completadas con las previsiones sobre adaptación del Título V.

Destacan, así, medidas orientadas a lograr la transformación del sistema energético en aras de la mencionada neutralidad climática, como la posibilidad de revisar al alza los objetivos de reducción de GEI (art. 3, apartados 3 y 5), el fomento de las energías renovables en el marco dos instrumentos claves de gobernanza climática, esto es, los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima (PNIEC) y la Estrategia de Decarbonización a 2050, o la previsión del  art. 7, que establece la prioridad en el otorgamiento de concesiones de ocupación de dominio público para la construcción de instalaciones como las centrales eléctricas reversibles.

Estas medidas se completan con el Título III sobre “Transición energética y combustibles”, que dispone limitaciones al otorgamiento de permisos de exploración, investigación de hidrocarburos y aprovechamientos de yacimientos de minerales radiactivos y la excepcionalidad de ayudas a productos energéticos de origen fósil (arts. 9 a 11), de forma que el cambio de modelo productivo no sólo consiste en el fomento de las energías procedentes de fuentes renovables, sino, también, en el abandono progresivo de un modelo energético irreversible desde la perspectiva del aprovechamiento de los recursos. No cabe duda de que la transición energética precisa de este tipo de iniciativas, y por ello la Ley 7/2021 es un primer escalón en el desmantelamiento de un modelo energético imposible que, a la vez, y de forma transversal, debe verse acompañado de la “transición justa” del Título VI.

Desde la perspectiva subjetiva, la LCCTE recoge en el Preámbulo la necesidad de establecer un “nuevo contrato social”, en el marco de un principio clave como el desarrollo sostenible. Por tanto, no es posible ninguna transformación si públicos y privados no se involucran de forma directa en la consecución de los objetivos de la Ley, a través de un proceso de transición socio-ecológica de mayor envergadura.

En este sentido, la LCCTE parece dar mayor cabida a las entidades territoriales infraestatales, en el marco de los principios de cooperación, colaboración y coordinación del art. 2. De forma expresa, el Preámbulo señala la necesidad de “interconexión intraordinamental”, habiendo desaparecido las referencias a las competencias de ejecución en materia ambiental de Comunidades Autónomas, y ser constante el “sin perjuicio de (sus) competencias”. Otra cosa será cómo ello se materialice a la luz de una jurisprudencia un tanto restrictiva como la que representa la STC 87/2019 (DE LA VARGA PASTOR, A: 2020).

Con todo, hay un peso innegable de la Administración estatal en un rol coordinador reforzado en la Ley, tanto desde la perspectiva de las políticas sectoriales, como en relación con el cumplimiento de obligaciones y compromisos internacionales (como ejemplifica el art. 40, respecto de la información que España debe proporcionar a Europa sobre políticas, medidas, inventarios y proyecciones de GEI). 

Por su parte, los Entes Locales pueden verse implicados en la aplicación de tecnologías para el sector energético, en el ámbito de las ciudades inteligentes (art. 6), rehabilitación de edificios para mayor eficiencia energética (art. 8) o, finalmente, en movilidad urbana sostenible, mediante la aprobación de este tipo de planes por parte de municipios con más de 50000 habitantes (art.14).  

Por último, el aludido nuevo contrato social, en íntima conexión con la gobernanza climática, precisa de garantías de participación de la sociedad, mediante la inclusión de los agentes sociales y económicos (como ocurre en los llamados convenios de transición justa del art. 28 ); o mediante la participación de expertos en órganos específicos como el Comité de Expertos de Cambio Climático y Transición Energética.

La Ley LCCTE es, finalmente, una norma necesaria, desde una perspectiva ambiental, pero también económica y social. No quedaba otra opción que su aprobación:  la vigencia del PNIEC y del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, junto a las leyes autonómicas mencionadas (y otros tantos documentos de carácter estratégico del resto de Comunidades Autónomas en materia de cambio climático), evidencian la oportunidad de crear un marco institucional de carácter básico a partir del cual poder elevar el nivel de protección. El desafío se encuentra en el desarrollo y aplicación urgente de la misma, pues ni la situación de emergencia climática, ni la vulnerabilidad de los territorios permiten retraso alguno.

Cita recomendada: Manuela Mora, «Y por fin llegó la Ley de Cambio Climático y Transición Energética… No hay más tiempo que perder», IberICONnect, 6 de septiembre de 2021. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2021/09/y-por-fin-llego-la-ley-de-cambio-climatico-y-transicion-energetica-no-hay-mas-tiempo-que-perder/