La inclusión de órganos constitucionales autónomos (OCA) busca perfeccionar una división disfuncional de poderes. La división tripartita clásica (ejecutivo, legislativo y judicial) realizó o toleró fraudes electorales, violaciones masivas de derechos humanos, y  manipuló políticamente las finanzas públicas. En respuesta, los OCA      surgen como entes contra-mayoritarios de perfil técnico, previstos por la Constitución, e independientes de los tres poderes. Además de México, las Constituciones de Argentina a Zimbabue, pasando por Brasil, Bolivia, Ecuador, Kenia, Malawi, Perú y Sudáfrica, entre otras, establecieron órganos autónomos para corregir una patología de concentración de poderes. Entre 1993 y 2019, la constitución mexicana se reformó diez veces para crear, transformar, o eliminar OCA. Hoy en día, sin contar tribunales autónomos, la constitución prevé nueve:

Se podría especular que a raíz de la “transición democrática” (1977-2000), México superó el híper-presidencialismo y la subordinación de los otros poderes por lo que los OCA son innecesarios. Sin embargo, hay una continuidad transexenal pluripartidista en la concentración de poder. Por un lado, el protagonismo, real y simbólico, del ejecutivo cobijado por las fuerzas armadas -el ente vertical por excelencia – ha ido en aumento. Por otro, ha habido un desprecio o manipulación presidencial del poder judicial y del debido proceso. En el periodo de Calderón, se militarizó la seguridad pública, el Presidente exoneró a militares de investigaciones en curso con sus declaraciones,  rompió una tradición de 61 años y se vistió de militar, incluso sus hijos menores portaron ropa castrense en eventos patrios y  reclamó al poder judicial por liberar “criminales”. En el de Peña Nieto, se continuó la guerra contra el narco y la política de mostrar a presuntos criminales en televisión, se nombró a un ministro de la Corte cercano al régimen con dudosas credenciales, quien terminó renunciando en medio de un escandalo, se descuidó el nombramiento de magistrados anticorrupción, y se sostuvo que mientras no se legalizara la militarización “México seguirá en deuda con las Fuerzas Armadas”. En el periodo actual, se constitucionalizó la guardia nacional militarizada  y se incluyó a las fuerzas armadas ya no solo en cuestiones de seguridad, sino de salud e infraestructura porque      son la “institución más confiable en el país”. Simultáneamente, se consolidó la manipulación mediática presidencial en las “mañaneras”. En este espacio televisivo, el presidente ha amenazado con enviar reformas constitucionales si  la Corte resuelve en su contra, exhibido a jueces por resoluciones que incomodan, e incluso ha insinuado que todos los ministros, excepto uno, son corruptos.

Una opción podría ser eliminar a los OCA y robustecer al judicial, pero hay ciertas funciones que deben estar fuera de éste. No tiene sentido que los poderes ejecutivo o legislativo se encarguen de las elecciones populares por el obvio conflicto de interés que implica. El Presidente sugirió que la función electoral podría ser absorbida por el judicial. Esto, de hecho, ya sucede cuando surge un aspecto contencioso y lo resuelve el Tribunal Electoral. Pero el judicial no debe arrogarse funciones no litigiosas como la geografía electoral o la implementación de los derechos políticos que hoy le corresponden al Instituto Nacional Electoral (INE), ya que se convertiría en juez y parte. El poder judicial, además, puede ser incapaz o incompetente, al menos por sí solo, para abordar cuestiones de política pública como el derecho a la vivienda o el derecho a la seguridad social. Asimismo, dejar los derechos sociales al arbitrio del ejecutivo puede desencadenar en programas ineficientes o clientelares.  En cambio, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) puede monitorear acciones del ejecutivo, vigilar el cumplimiento de sentencias sobre derechos sociales, e intercambiar información y conocimiento con otros poderes para reducir desigualdades. Así, los OCA      robustecen la tutela de la constitución más allá de la perspectiva legalista de los procesos jurisdiccionales.

Más que idealizar a los OCA se trata de evaluar su utilidad para re-calibrar asimetrías de poder entre órganos y entre personas. Es cierto que no hubo un proceso democrático deliberativo exhaustivo para darles dicho estatus al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) o al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). Además, el INE ha aprovechado sus facultades técnico-normativas para promover una suerte de elitismo digital para apoyar candidaturas independientes. La Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) no ha instaurado acciones colectivas anti-monopólicas en favor de consumidores. Sin embargo, ya sea por liderazgo propio o por presión social o litigiosa, los OCA han sido útiles para equilibrar ciertas relaciones de poder. En un país sin acceso universal a la justicia constitucional, de no ser por la CNDH más de 400 leyes no hubieran sido declaradas inconstitucionales. El INE impidió que se siguiera realizando un fraude al voto popular para la asignación de curules por representación proporcional. El IFT abrió el espectro de radiodifusión en espacios rurales, a pesar de la inacción del legislativo, ejecutivo y de las empresas. Más recientemente, el Instituto Nacional de Transparencia Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) impugnó la creación legislativa del padrón que obliga a usuarios telefónicos a proporcionar datos biométricos. En una sociedad estratificada, los OCA pueden maximizar la voz de las personas y son una herramienta para vigilar decisiones tomadas en el nombre de la “mayoría”.

En el contexto social hay una relación dialógica entre el diseño formal de los OCA y la práctica de la separación de poderes. La subordinación de órganos al poder ejecutivo dispara la necesidad de reforma. A su vez, se espera que el cambio formal genere autonomía, para que después se generen nuevas prácticas que se institucionalicen, aunque puede haber obstáculos políticos. Por ejemplo, por décadas, la sociedad civil presionó para otorgarle autonomía a la Fiscalía. Sin embargo, las prácticas de la antigua Procuraduría siguen vigentes. Colectivos cuestionaron  la independencia e idoneidad del Fiscal General –hoy acusado de plagio-,  el presidente intervino indebidamente en el nombramiento de fiscalías especializadas y el Senado lo consintió , la Fiscalía exoneró al secretario de defensa de Peña Nieto sospechoso de narcotráfico y se expidió una nueva ley que abandona a las víctimas. Las autonomías pueden, entonces, quedar en letra muerta si la cultura política de subordinación persiste.     

¿Cómo se puede romper el círculo vicioso entre reformismo y las desilusiones para que los OCA equilibren la separación de poderes? Quizás es tan obvio como idealista enfatizar que el diseño formal debe ser nutrido por actitudes, creencias y prácticas que resistan la cultura de la subordinación. La rigidez no se manifiesta en lo difícil que es para los órganos de elección popular modificar el texto constitucional, sino en el reto intergeneracional del verdadero constituyente de desterrar convenciones híper-presidencialistas.

Cita recomendada: Rodrigo Camarena,Simposio “Organismos reguladores y organismos constitucionales autónomos” Parte I: ¿Qué son y para qué sirven los Órganos Constitucionales Autónomos? IberICONnect, 26 de octubre de 2021. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2021/10/simposio-organismos-reguladores-y-organismos-constitucionales-autonomos-parte-iii-que-son-y-para-que-sirven-los-organos-constitucionales-autonomos/