Gostaria de agradecer à equipa editorial a oportunidade de escrever esta coluna. Poder ter uma voz, individual, que alcança um número significativo de leitores, é um privilégio que procurarei merecer.
Tenho acompanhado, com especial interesse, o diálogo em torno das possibilidades e limites da utilização do direito constitucional comparado no espaço da América Latina. Revejo-me, em grande medida, nas propostas de R. Niembro, na sua coluna neste espaço, que me suscitaram reflexões várias e a partir das quais surgiu a ideia para este texto. Além dos pontos ali focados, há um elemento que me parece demasiadas vezes ausente do debate comparatístico, apesar da sua essencialidade: o direito constitucional comparado pressupõe uma teoria da Constituição. Ou seja, pressupõe um debate prévio sobre o que é, e para que serve, uma Constituição. O facto de tantas vezes “saltarmos” este pressuposto metodológico, e assumirmos que as Constituições são todas iguais e desempenham idênticas funções, em contextos políticos, histórico-culturais e socioeconómicos totalmente distintos, é um erro com consequências importantes.
Uma destas consequências é a redução da Constituição ao mínimo denominador comum, neste caso, a um instrumento de governo, ou seja, a um documento que define a forma de Estado, a forma de governo, um catálogo de direitos fundamentais limitados à esfera dos direitos civis e políticos (concebidos como abstenções do poder público), e a mais algumas regras, de natureza essencialmente formal, sobre o exercício do poder político (organização territorial, repartição de competências, etc.). Ora, uma Constituição é mais do que isto em vários países, não apenas no Sul Global, mas também no “sul do Norte Global”, como é o caso de parte da Europa do Sul. Muitas constituições contêm, pois, um projeto político negociado e objeto de deliberação, em termos democráticos e pluralistas, consagrando as aspirações de cada sociedade concreta, os seus objetivos comuns e uma axiologia partilhada. Dessa forma, enquadram e limitam as possibilidades de escolha política e jurídica que se perfilam como alternativas num quadro de democracia e pluralismo, e constituem-se como um projeto aberto e em constante evolução.
Para os que partilham, de alguma forma, esta visão da Constituição, ela abre possibilidades que vão muito além das regras de governo, e seria importante e interessante que o debate, no plano comparado, abarcasse dimensões político-constitucionais deste tipo, que não se reduzem aos instrumentos dogmáticos.
Um dos temas que me interessaria discutir, neste plano, é o papel da Constituição como instrumento constitutivo e conformador de uma dimensão social comunitária, ou seja, a forma como, em distintos contextos constitucionais, se definem quer as fronteiras, quer as formas de relacionamento entre o público e o privado, na esfera territorial, institucional, política e societária. É uma importantíssima tarefa conformadora e organizadora, pouco desenvolvida no discurso doutrinário e dogmático. A Constituição Portuguesa (CRP) é, no que a este aspeto diz respeito, um exemplo logrado e completo da previsão de distintos elementos concretizadores de um direito constitucional do comum. Naturalmente, no plano comparado, nem todos os textos constitucionais contêm todos os elementos a que nos referiremos, sendo, por outro lado, o seu grau de desenvolvimento e concretização também distinto. Não obstante, será possível encontrar, em muitas Leis Fundamentais, previsões que remetem para a construção de instituições e políticas destinadas a sustentar um espaço de convivência comum, que transcende a mera atuação dos órgãos estaduais, mas tão pouco se confunde com a esfera puramente privada, da sociedade civil.
Assim, em primeiro lugar, a Constituição define o território, ou seja, o espaço fisicamente partilhado pela cidadania, bem como o universo dos bens de domínio público. Se olharmos ao exemplo da CRP (artigo 84.º), verificamos que essa delimitação é levada a cabo em termos amplos, incluindo a água (águas territoriais, fundos marinhos, lagos, lagoas e cursos de água navegáveis ou flutuáveis e as nascentes de águas mineromedicinais), o ar (camadas aéreas superiores ao território acima do limite reconhecido ao proprietário), a terra (jazigos minerais e as cavidades naturais subterrâneas existentes no subsolo) e vias de utilização coletiva (estradas e linhas férreas). A inclusão destes bens no elenco da dimensão social comunitária deve ser vista em conjunto com as previsões sobre ambiente e ordenamento do território (artigo 66.º, n.º 2, da CRP), pela sua incontornável relevância para a vida, quer do ponto de vista biológico, quer do ponto de vista social.
Em segundo lugar, a Constituição impõe a existência de um conjunto de instituições públicas, garantidoras de prestações correspondentes à realização efetiva de direitos fundamentais sociais por parte do Estado. Estas instituições não se limitam a assegurar o gozo de direitos fundamentais por parte dos cidadãos, sendo, também, a base de imprescindíveis condições de igualdade e universalidade no acesso e de uma governação segundo princípios de gestão participada, que as transformam em importantes núcleos de convivência partilhada. Neste plano, assumem óbvia importância a escola pública (artigo 75.º da CRP), o serviço nacional de saúde (SNS, artigo 64.º) e o sistema de segurança social (artigo 63.º), não apenas como pilares prestacionais dos direitos fundamentais ao ensino, à saúde e à segurança social, mas igualmente como espaços de debate democrático e decisão coletiva; recorde-se que a Constituição prevê a gestão democrática das escolas, com a participação de professores, de alunos, de pais, das comunidades e das instituições de carácter científico (artigo 77.º), a gestão descentralizada e participada do SNS (n.º 4 do artigo 64.º) e a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários na coordenação e organização do sistema de segurança social (artigo 63.º, n.º 2).
Em terceiro lugar, a CRP consagra a obrigatoriedade de uma série de políticas públicas, também elas, primordialmente, em matéria de direitos sociais, mais além do campo restrito das prestações especificamente estaduais, do ponto de vista institucional. Assim, conformando aquilo que poderíamos designar como Estado de ação social, encontramos, entre outras, as políticas de habitação (artigo 65.º da CRP), de ambiente (artigo 66.º), de família (artigo 67.º) e as políticas cultural e desportiva (artigos 78.º e 79.º). Também nestas matérias se remete para uma ideia de gestão partilhada, e de participação ou colaboração entre Estado e comunidades setoriais para definição de objetivos, desenho e implementação de políticas concretas e diminuição de desigualdades ou assimetrias.
Por fim, é importante notar que a Constituição atribui ainda relevância a um importante conjunto de instituições da sociedade civil - a família, as igrejas, as associações, os sindicatos, as cooperativas, ou as instituições particulares de solidariedade social - que assumem distintos papéis no âmbito do projeto político e social a que dá corpo. São, por um lado, atores institucionais, mediadores entre os indivíduos e o Estado e instrumentos de realização efetiva de um elenco importante de direitos fundamentais. Por outro lado, são espaços de encontro, deliberação e articulação entre cidadãos, mecanismos de autonomia e de autodeterminação. No fundo, da conjugação destas duas vertentes resulta que se afirmam enquanto lugar do comum, do coletivo, não necessariamente estadual.
Neste âmbito do comum, as fronteiras entre público e privado são mais difíceis de definir com clareza: por um lado, é incontornável uma intervenção do Estado na regulamentação de aspetos essenciais, garantindo que a ação coletiva conduzida por aquelas instituições e o relacionamento interpessoal dos seus membros se leva a cabo à luz do quadro principiológico e axiológico demarcado pela Constituição; mas, por outro lado, é, de igual modo, verdade que a dimensão privada reclama uma ampla margem de liberdade de escolha e atuação. Assim, este espaço de convivência comum é um espaço de definição coletiva de objetivos, procedimentos, direitos, deveres. Ao configurar-se desta forma, a dimensão social comunitária afirma-se como ponto de partida para a construção dogmática de um direito constitucional do comum, que estuda, conceptualiza e explicita o reconhecimento, por parte da Constituição, de espaços de convivência e ação coletiva, no qual se interligam e interagem atores públicos e privados.
A relevância e validade desta dimensão constitucional, em particular no contexto da crise pandémica, que evidenciou a importância da ação pública, das instituições e das formas de agir coletivo, bem como a fragilidade resultante do menosprezo das interdependências societárias, parece-me bastante clara. De um debate sobre esta questão a nível comparado, surgirão certamente importantes contributos doutrinais e dogmáticos sobre os fundamentos e pressupostos, instituições constitutivas e ideias regulativas do espaço do comum.
La Constitución y la definición de un espacio del común
Me gustaría agradecer al equipo editorial la oportunidad de escribir esta columna. Poder tener una voz individual que llegue a un número importante de lectores es un privilegio que intentaré merecer.
He seguido con especial interés el diálogo sobre las posibilidades y los límites del uso del derecho constitucional comparado en América Latina. Me inspiran, en gran medida, las propuestas de R. Niembro en su columna en este espacio, que dieron lugar a varias reflexiones y de las que me surgió la idea de este texto. Además de los puntos allí expuestos, hay un elemento que aparece a menudo ausente del debate comparativo, a pesar de su esencialidad: el derecho constitucional comparado presupone una teoría de la Constitución. Es decir, presupone un debate previo sobre qué es una constitución y para qué sirve. El hecho de que nos saltemos frecuentemente este presupuesto metodológico, y asumamos que todas las constituciones son iguales y cumplen idénticas funciones, en contextos políticos, histórico-culturales y socioeconómicos totalmente diferentes, es un error con importantes consecuencias.
Una de estas consecuencias es la reducción de la Constitución al mínimo común denominador, en este caso, a un instrumento de gobierno; es decir, un documento que define la forma del Estado, la forma de gobierno, un catálogo de derechos fundamentales limitados al ámbito de los derechos civiles y políticos (concebidos como abstenciones de los poderes públicos), y algunas reglas más, de carácter esencialmente formal, sobre el ejercicio del poder político (organización territorial, distribución de competencias, etc.). Ahora, una constitución es más que esto en varios países, no sólo en el Sur Global, sino también en el "sur del Norte Global", como es el caso de parte del Sur de Europa. Muchas constituciones contienen, por tanto, un proyecto político negociado y deliberado en términos democráticos y pluralistas, consagrando las aspiraciones de cada sociedad concreta, sus objetivos comunes y una axiología compartida. De este modo, enmarcan y limitan las posibilidades de elección política y jurídica que se perfilan como alternativas en un marco de democracia y pluralismo, y constituyen un proyecto abierto y en constante evolución.
Para quienes comparten, de alguna manera, esta visión de la Constitución, ella abre posibilidades que van mucho más allá de las reglas de gobierno, y sería importante e interesante que el debate, a nivel comparado, abarcara dimensiones político-constitucionales de este tipo, que no se reduzcan a instrumentos dogmáticos.
Uno de los temas que me interesaría discutir en este nivel es el papel de la Constitución como instrumento constitutivo y conformador de una dimensión social comunitaria; es decir, la forma en que, en diferentes contextos constitucionales, se definen tanto las fronteras como las formas de relación entre lo público y lo privado, en los ámbitos territorial, institucional, político y societario. Esta es una tarea de conformación y organización muy importante, que está poco desarrollada en el discurso doctrinal y dogmático. La Constitución portuguesa (CRP) es, en lo que respecta a este aspecto, un ejemplo exitoso y completo de la disposición de diferentes elementos que concretan un derecho constitucional de lo común. Naturalmente, a nivel comparativo, no todos los textos constitucionales contienen todos los elementos a los que nos referiremos, y su grado de desarrollo y concreción también es diferente. Sin embargo, es posible encontrar, en muchas Leyes Fundamentales, previsiones que se refieren a la construcción de instituciones y políticas destinadas a sostener un espacio de convivencia común, que trasciende la mera acción de los órganos estatales, pero que no se confunde con el ámbito puramente privado de la sociedad civil.
Así, en primer lugar, la Constitución define el territorio, es decir, el espacio físicamente compartido por la ciudadanía, así como el universo de bienes de dominio público. Si nos fijamos en el ejemplo de la CRP (artículo 84), vemos que esta delimitación se realiza en términos amplios, incluyendo las aguas (aguas territoriales, fondos marinos, lagos, lagunas y cursos de agua navegables o flotables y manantiales de aguas minerales), el aire (capas aéreas sobre el territorio por encima del límite reconocido al propietario), el suelo (yacimientos minerales y cavidades naturales subterráneas existentes en el subsuelo) y las vías de uso colectivo (carreteras y líneas ferroviarias). La inclusión de estos bienes en la lista de la dimensión social comunitaria debe verse en conjunción con las disposiciones sobre el medio ambiente y la ordenación del territorio (artículo 66, nº 2 de la CRP), debido a su ineludible relevancia para la vida, tanto desde el punto de vista biológico como social.
En segundo lugar, la Constitución impone la existencia de un conjunto de instituciones públicas, garantes de las prestaciones correspondientes a la realización efectiva de los derechos sociales por parte del Estado. Estas instituciones no se limitan a garantizar el disfrute de los derechos fundamentales de los ciudadanos, sino que son la base de unas condiciones indispensables de igualdad y universalidad en el acceso y de gobernanza según los principios de la gestión participativa, que las convierten en importantes núcleos de convivencia compartida. En este nivel, la escuela pública (artículo 75 de la CRP), el servicio nacional de sanidad (SNS, artículo 64) y el sistema de seguridad social (artículo 63) adquieren una importancia evidente, no sólo como pilares que proporcionan los derechos fundamentales a la educación, la salud y la seguridad social, sino también como espacios de debate democrático y de decisión colectiva. Hay que recordar que la Constitución prevé la gestión democrática de las escuelas, con la participación de los profesores, los alumnos, los padres, las comunidades y las instituciones científicas (artículo 77), la gestión descentralizada y participativa del SNS (apartado 4 del artículo 64) y la participación de los sindicatos, otras organizaciones representativas de los trabajadores y otros beneficiarios en la coordinación y organización del sistema de seguridad social (apartado 2 del artículo 63).
En tercer lugar, la CRP consagra la obligatoriedad de una serie de políticas públicas, también principalmente en el ámbito de los derechos sociales, más allá del restringido campo de las prestaciones específicamente estatales, desde el punto de vista institucional. Así, conformando lo que podríamos llamar el Estado de acción social, encontramos, entre otras, las políticas de vivienda (artículo 65 de la CRP), de medio ambiente (artículo 66), de familia (artículo 67) y las políticas culturales y deportivas (artículos 78 y 79). También en estos temas se hace referencia a la idea de gestión compartida, y de participación o colaboración entre el Estado y las comunidades sectoriales para definir objetivos, diseñar e implementar políticas concretas y reducir desigualdades o asimetrías.
Por último, es importante señalar que la Constitución también atribuye relevancia a un importante conjunto de instituciones de la sociedad civil -la familia, las iglesias, las asociaciones, los sindicatos, las cooperativas o las instituciones privadas de solidaridad social- que asumen distintos papeles en el ámbito del proyecto político y social que encarna. Por un lado, son actores institucionales, mediadores entre los individuos y el Estado e instrumentos para la realización efectiva de un importante conjunto de derechos fundamentales. Por otro lado, son espacios de encuentro, deliberación y articulación entre los ciudadanos, mecanismos de autonomía y autodeterminación. Básicamente, como resultado de la combinación de estos dos aspectos, se afirman como un lugar de lo común, de lo colectivo, no necesariamente estatal.
En este ámbito de lo común, los límites entre lo público y lo privado son más difíciles de definir con claridad: por un lado, es ineludible la intervención del Estado en la regulación de los aspectos esenciales, garantizando que la acción colectiva llevada a cabo por esas instituciones y la relación interpersonal entre sus miembros se realice a la luz de los principios y del marco axiológico señalados en la Constitución; pero, por otro lado, es igualmente cierto que la dimensión privada exige un amplio margen de libertad de elección y actuación. Así, este espacio de convivencia común es un espacio de definición colectiva de objetivos, procedimientos, derechos y deberes. Al configurarse así, la dimensión social comunitaria se afirma como punto de partida para la construcción dogmática de un derecho constitucional de lo común, que estudia, conceptualiza y explicita el reconocimiento, por parte de la Constitución, de espacios de convivencia y acción colectiva, en los que se interconectan e interactúan actores públicos y privados.
La pertinencia y la validez de esta dimensión constitucional, en particular en el contexto de la crisis pandémica, que puso de manifiesto la importancia de la acción pública, de las instituciones y de las formas de acción colectiva, así como la fragilidad resultante de la falta de atención a las interdependencias sociales, me parece bastante clara. De un debate sobre esta cuestión a nivel comparativo surgirán, sin duda, importantes aportaciones doctrinales y dogmáticas sobre sus fundamentos y supuestos, sus instituciones constitutivas y sobre las ideas reguladoras del espacio del común.
Cita recomendada: «A Constituição e a definição de um espaço do comum», IberICONnect, 24 de enero de 2022. Disponible en:https://www.ibericonnect.blog/2022/01/a-constituicao-e-a-definicao-de-um-espaco-do-comum/
Profesora de Derecho Constitucional y Jueza del Tribunal Constitucional Portugués. Graduada en Derecho por la Universidad de Coimbra (Portugal) y Doctora en Derecho Constitucional Europeo por la Universidad de Granada (España), fue Letrada del Tribunal Constitucional. Sus líneas de investigación giran en torno a los derechos sociales, (des)igualdad, constitucionalismo normativo y constitucionalismo transformador.
Professora de Direito Constitucional e Juíza do Tribunal Constitucional português. Licenciada e Mestre em Direito pela Universidade de Coimbra (Portugal) e Doutorada em Direito Constitucional Europeu pela Universidade de Granada (Espanha), foi Assessora do Gabinete do Presidente do Tribunal Constitucional. Os seus interesses de investigação respeitam a matérias como direitos sociais, (des)igualdade, constitucionalismo normativo e constitucionalismo transformador.
