Podría decirse que la buena administración es algo consustancial a la propia idea y existencia de la Administración pública –su alma-, si bien es en los últimos años cuando parece haberse despertado un interés por ponerla en valor, por dotarla de efectos jurídicos incluso, otorgarle una nueva dimensión como pilar del orden jurídico administrativo, pues la misma, como noción jurídica que es, debe impregnar todo el universo jurídico-administrativo y, en especial, las relaciones entre la Administración y la ciudadanía. Valga mencionar su reconocimiento como derecho fundamental en el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea o en la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública. Se trata, al fin y al cabo, de un derecho nuevo en su formulación pero no en su existencia, pues a él ya se referían los clásicos como Hauriou.
Como todo concepto, noción, principio, derecho, regla, institución, figura, estándar, en el derecho, debe tener una finalidad, debe cumplir una misión, debe, en definitiva, tener efecto y no limitarse a la retórica. A tal efecto resulta útil recordar que la propia finalidad última de la Administración es servir al interés general conforme a principios como el de eficacia y eficiencia y que la esencia misma del Derecho administrativo es el equilibrio entre las prerrogativas de la Administración y las garantías de los ciudadanos.
Todo ello lleva a reconocer unas funcionalidades específicas de la buena administración, como son el buen funcionamiento de la Administración (estándares y soft law); la buena decisión administrativa (diligencia debida, ponderación de intereses, motivación, valoración de los hechos y circunstancias, etc.); un control más integral (legalidad estrictamente, oportunidad jurídica y conveniencia administrativa), y tutela administrativa efectiva (como algo más que la mera observancia estricta del procedimiento y trámites, como ha dicho el Tribunal Supremo).
Partiendo de ello y cuando más que nunca se hace necesario hacer efectivo todo lo que implica la buena administración –elemento indiscutible del Derecho administrativo del S. XXI-, y que, entre otros aspectos, incluye, como se ha visto, la mejora en la toma de las decisiones con la consiguiente redefinición de la discrecionalidad, no podemos obviar el papel que en ese proceso intelectivo puede y debe jugar el asesoramiento en sus variadas formas (de legalidad como el staff and line, de carácter político, técnico o de expertise, el que responde a la participación, etc), y, en particular, la denominada función consultiva “clásica” ejercida por órganos como el Consejo de Estado en España, el Conseil d’État en Francia y Bégica, el Consiglio di Stato en Italia, el Consejo de Estado en Colombia, etc.
Y es que la función consultiva es una labor que ha venido acompañando desde antiguo al ejercicio del poder, destacando sin ninguna duda la labor del Conseil d’État francés –cuya aportación a nuestra disciplina es impagable-, si bien cuanto más representativo es el sistema político más se centra esta labor en el aspecto técnico-jurídico, abandonando el asesoramiento político, del que se acaban ocupando los gabinetes políticos o ministeriales.
Ya solo desde una perspectiva estricta del principio de legalidad, este tipo de órganos consultivos realizan una labor destacada, dado que su tarea es más una función de garantía y de fiscalización de las decisiones que son consultadas, e, incluso, en ciertos momentos históricos y en ciertos países, una función arbitral por cuanto se erige en la cúspide de la pirámide judicial, como órgano jurisdiccional. No en vano se ha dicho que la finalidad de la función consultiva es asegurar la corrección de las decisiones adoptadas en cuanto a su adecuación al principio de la legalidad.
Si ello ya pone de relieve la contribución que este tipo de órganos puede realizar al logro de una buena administración, dado que una parte importante de esta implica que las decisiones sean justas, equitativas y se emitan en plazo razonable, cabe, no obstante, ir un poco más allá, optando por una definición de legalidad extensa por cuanto, precisamente, una de las funcionalidades concretas que cabe atribuir a la buena administración es hacer que en cierto modo la oportunidad jurídica y la conveniencia administrativa se integren en un concepto de legalidad amplio, pues si la Administración no puede elegir con libertad entre diversas opciones legales, sino que ha de optar por aquella que sea mejor, cumpla de forma más eficaz y eficiente la finalidad perseguida, en fin, sea una buena decisión, cuanto menos habrá de motivar adecuadamente esa elección. Lo que ahonda en una nueva perspectiva dela discrecionalidad, ya apuntada por la mejor doctrina.
Además, por medio de este tipo de asesoramiento, así como de otros, al contribuir a hacer más correcta la decisión se aplicará o completará mejor la ley, de ahí que también de forma indirecta redunda en una aplicación más correcta de la voluntad popular. Pues la Administración no es solo la realizadora de las leyes, sino la que cierra el circuito democrático. De tal modo, que es evidente que de forma directa la función consultiva contribuye al Estado de Derecho, velando por el cumplimiento de la legalidad, pero también de forma indirecta o mediata al principio democrático, en cuanto existe un nexo de unión entre el mismo y la buena administración.
En particular, esta labor se comprueba con facilidad en sus diversos dictámenes (en los que sería conveniente que aludan, como hace la jurisprudencia, a la buena administración, así lo ha hecho recientemente el Consejo de Estado español, aunque de forma muy escueta en comparación con otros, como el francés), pues en ellos se analizan la calidad normativa y la legalidad de las normas, incluyendo su oportunidad jurídica o conveniencia administrativa, a cuyos efectos la evaluación de impacto es crucial; la fijación de estándares al enjuiciar el funcionamiento de las Administraciones y su posible responsabilidad patrimonial; o la comprobación del respeto de los derechos procedimentales de los interesados; sin olvidar las recomendaciones o las consultas facultativas; o en el caso de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Colombia, preparar proyectos de acto legislativo y de ley; estudios sobre temas de interés para la Administración Pública para proponer reformas normativas; control previo de legalidad de convenios, etc.
Si bien no es menos cierto que en algunos sistemas, como el español, se viene en algún aspecto orillando esta labor, pues precisamente en aquellos casos en que puede contribuir de forma más clara y directa a una mayor eficacia de la Administración, así como a la elección más adecuada de los medios, a través de sus propuestas u ofreciendo criterios de oportunidad y conveniencia, siempre administrativa y jurídica, es en los que menos ha incidido, muy probablemente por el recelo respecto a que no se vea como oportunidad política.
En definitiva, los órganos consultivos son instrumentos de relevancia en el Estado democrático de Derecho y, en particular, para el logro de una buena administración, por lo que debe ponerse en valor su cometido por cuanto sirven para una más adecuada toma de decisiones y pueden contribuir de forma más clara y directa a una mayor eficacia de la Administración.
Cita recomendada: Eva Mª Menéndez Sebastián, «La función consultiva, un escalón más hacia la buena administración» IberICONnect, 26 de enero de 2022. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2022/01/la-funcion-consultiva-un-escalon-mas-hacia-la-buena-administracion/
