2022, el año en que Rusia fue expulsada del Consejo de Europa

Rusia entró a formar parte del Consejo de Europa bajo la Presidencia de Boris Yeltsin en 1996. Esta organización internacional, como es sabido, se erigió a partir de su nacimiento en 1949 como una organización internacional de cooperación, a la que pudiera sumarse el mayor número de estados, siempre que se cumplieran unos estándares comunes mínimos en materia de Estado de Derecho, democracia, derechos humanos y cohesión social.

A lo largo de siete décadas, el Consejo de Europa se ha convertido en una plataforma política y jurídica de referencia en el establecimiento de estándares en materias relacionadas con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos fundamentales, tratando de acomodar y respetar la heterogeneidad que la define (hoy son 46 Estados los que la componen). Esta función la ha llevado a cabo a través de sus instituciones estatutarias, el Comité de Ministros, la Asamblea Parlamentaria y la Secretaría General, a las que se sumó el Comisionado de Derechos Humanos en 1999, y de diferentes mecanismos de control de las obligaciones internacionales a las que se comprometen sus miembros.

El Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) –texto icónico en la tutela europea de derechos– fue aprobado en 1950 y pensado en plena Guerra Fría, lo que supuso que la elección de sus contenidos fuera muy cuidada –quedaban fuera los derechos sociales y aquellas libertades que pudieran relacionarse con las reivindicaciones del comunismo–. La tutela de estos derechos, como es sabido, queda en manos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), Tribunal de Estrasburgo. 

A este entramado jurídico se sumó Rusia en 1996, pese a estar muy lejos de los valores y principios que aquel defiende, en una estrategia política del Consejo de Europa tras la caída del Muro de Berlín para conseguir sumar a los países del antiguo bloque soviético a sus estructuras democratizadoras. Era la forma de esta organización paneuropea de contribuir a que la Guerra Fría fuera finalmente superada en el continente europeo. Desde esta perspectiva, la entrada de Rusia suponía, prácticamente la consecución de dicho objetivo puesto que su entrada se produjo después de que ya lo hubieran hecho Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa (Chequia), Hungría, Albania, Bulgaria, Rumanía, Moldavia y Ucrania. De hecho, solo Bielorrusia quedó fuera de este proceso. En 1998, Rusia ratificó el CEDH, y con posterioridad, ha ido firmando, no siempre pacíficamente, tanto los protocolos de reforma del sistema de tutela que ejerce el Tribunal Europeo como los protocolos de incorporación de nuevos derechos. Es cierto que no se ha sumado a la prohibición general de discriminación (Protocolo núm. 12 al CEDH) o la abolición total de la pena de muerte (Protocolo núm. 13 al CEDH). A este respecto, no obstante, es importante señalar que el Gobierno ruso dictó en 1977 una moratoria en la aplicación de la pena de muerte, al haberse declarado el Consejo de Europa un espacio libre de la pena capital. 

No debe obviarse que Rusia nunca fue un socio fácil. De hecho, pronto dio señales de no estar dispuesta a someterse a los órganos de control y estándares del Consejo de Europa. No obstante, el solo hecho de que este país formara parte de sus instituciones permitía ejercer cierto control sobre sus actuaciones y, en todo caso, daba voz a personas o grupos de personas que sufrían gravísimas violaciones de sus derechos. Recuerden el caso de los asesinatos en el colegio de Beslan, en Osetia del Norte, o de los opositores a Putin, Alekséi Navalny y Ilya Yashin, o las investigaciones de periodistas muertos o desaparecidos, por ejemplo, Anna Politkóvskaya. A Georgia le han permitido dos demandas interestatales contra Rusia, en relación con Abjasia y Osetia del sur, (Georgia contra Rusa I y II). 

En el ámbito jurídico, Rusia se había convertido en el país que más demandas generaba ante el TEDH: 

Como se observa, casi el 25% de asuntos pendientes son contra Rusia, lo que significa que la jurisdicción europea debe hacer frente a más de 18.000 demandas en las que se alega la violación de alguno de los derechos del Convenio por aquel Estado. Estos números, que se mantienen hace años, han provocado que Moscú condicionara su voto para la aprobación de importantes instrumentos de mejora del sistema europeo a un mejor trato por los órganos de control.  

En el ámbito político, Rusia había tensionado, a veces mucho, las relaciones institucionales con el Consejo de Europa. La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa ya venía advirtiendo de los incumplimientos de la Federación Rusa de diversas resoluciones y decisiones adoptadas sobre las consecuencias de la guerra entre Georgia y Rusia y por la ocupación rusa de las provincias georgianas de Abjasia y Osetia del Sur, entre otras. Destaca la crisis generada tras la ocupación rusa de la península ucraniana de Crimea. La Asamblea, en aquel momento, consideró que no era pertinente la suspensión de credenciales a la delegación rusa, que implicaría poner fin a todo posible diálogo y volver al modelo de la Guerra Fría. La Asamblea apostó, manteniendo el espíritu pragmático del Consejo de Europa, por mantener a Rusia dentro para asegurar que, por poco que fuera, tuviera un foro externo al que rendir cuentas. Se decidió suspender, durante el periodo de sesiones de 2014, el derecho de voto de los delegados rusos en la asamblea, además de otras facultades. La sanción se alargó hasta 2016 y, posteriormente, fue Rusia la que se negó a enviar a sus delegados y, además, dejó de pagar la cuota de sostenimiento de la organización europea que le tocaba por ser miembro. En 2019, se decidió que la delegación rusa recuperara sus plenos derechos. En aquel momento, Ucrania manifestó su total desacuerdo con esta decisión.

La ocupación militar rusa de Ucrania ha supuesto, sin embargo, un punto de no retorno también en las instituciones del Consejo de Europa. Asumiendo que la agresión rusa contra Ucrania constituía una grave violación por parte de Rusia de sus obligaciones en virtud del artículo 3 del Estatuto del Consejo de Europa, el Comité de Ministros, tras intercambiar impresiones con la Asamblea Parlamentaria, de 25 de febrero de 2022, acordó iniciar el procedimiento previsto en el artículo 8 del Estatuto del Consejo de Europa; este artículo prevé:

“El Comité de Ministros del Consejo de Europa podrá dejar en suspenso el derecho de representación del Miembro del Consejo de Europa que infrinja gravemente lo dispuesto en el artículo 3, e invitarle a retirarse en las condiciones previstas en el artículo 7. Si no atiende a dicha invitación, el Comité puede decidir que el Miembro de que se trata ha cesado de pertenecer al Consejo a partir de una fecha que determinará el propio Comité”.

En virtud de dicho precepto, acordó suspender a la Federación de Rusia de sus derechos de representación en el Comité de Ministros y en la Asamblea Parlamentaria, con efecto inmediato. Eso sí, conforme al espíritu de la organización europea, siempre proclive a mantener lazos con sus miembros por precarios que sean, se señalaba que Rusia seguía siendo Estado miembro y parte de sus convenios, incluido el CEDH, y, por tanto, seguía bajo la jurisdicción del TEDH. La decisión europea acaba haciendo expreso que «la suspensión no es una medida definitiva, sino temporal, que deja abiertos los canales de comunicación». 

El 15 de marzo de 2022, la Asamblea parlamentaria, en su Opinión núm. 300, adoptado por unanimidad, concluía que la Federación de Rusia ya no podía ser un Estado miembro de la organización. 

En la misma fecha, el Gobierno ruso informó al Secretario General de su retirada del Consejo de Europa de conformidad con el Estatuto del Consejo de Europa y de su intención de denunciar el Convenio Europeo de Derechos Humanos. 

Finalmente, en resolución adoptada el 16 de marzo de 2022, el Comité de Ministros del Consejo de Europa, en el marco del procedimiento iniciado en virtud del artículo 8 del Estatuto del Consejo de Europa, acordó que la Federación de Rusia deja de ser miembro del Consejo de Europa con efecto inmediato. Esta ha sido la primera vez que un Estado ha sido expulsado de la organización (Grecia, tras el golpe militar de 1969, la abandonó y volvió a entrar en 1974 con la restitución democrática).

Consecuentemente con la decisión del Comité de Ministros, el 22 de marzo de 2022, el TEDH publicó una resolución en la que se declaraba que Rusia dejará de ser parte del CEDH el 16 de septiembre de 2022. Hasta dicha fecha, el Tribunal sigue siendo competente para conocer de las demandas dirigidas contra Rusia en relación con actos u omisiones ocurridos hasta el 16 de septiembre de 2022.

Este ha sido el breve, pero intenso, paso de Rusia por las instituciones del Consejo de Europa. Esperemos que el Gobierno ruso, más pronto que tarde, reaccione y, poco a poco, vuelva a la senda del Estado de Derecho democrático europeo y pueda ser readmitido en el Consejo de Europa de nuevo.