Reseña del libro: El Concepto Jurídico de Rendición de Cuentas de Ana Elena Fierro Ferráez

El 17 de mayo de 2022 la organización internacional World Justice Project (WJP) presentó para México los resultados en materia de Estado de Derecho de las 32 entidades federativas del país; la conclusión desafortunadamente fue la esperada “el Estado de Derecho en México no mejora”. 

Algunas de las razones que están detrás del resultado antes señalado, de acuerdo con el análisis de WJP, se relacionan con las siguientes tendencias: a. El debilitamiento del poder legislativo local y del poder judicial para actuar como contrapesos eficaces al ejecutivo estatal; b. La contracción del espacio cívico, donde actúan como contrapesos del poder y promotores de la rendición de cuentas, la sociedad civil, los partidos políticos y la prensa; c. El deterioro en los sistemas de justicia civil y penal; y d. La falta de avances en materia de corrupción.

Si bien la lucha anticorrupción y, como parte de ella, las estrategias de rendición de cuentas ocupan la agenda de gobierno de numerosos países con sistemas democráticos, al punto de que hoy pueden identificarse las mejores prácticas internacionales en la materia, en el contexto nacional este tema muestra importantes rezagos a pesar de reiteradas reformas al marco constitucional y legal (una de las más recientes y de mayor alcance, en tanto establece el Sistema Nacional Anticorrupción, la del 27 de mayo de 2015), así como retos muy particulares de especial relevancia y significado, porque a propósito de esa materia se pone a prueba no sólo la viabilidad de nuevas categorías normativas o diseños institucionales, sino que también resultan comprometidas la credibilidad de las instituciones políticas mexicanas, la fortaleza de las sociedad civil organizada, el acceso a la justicia y, en definitiva, la posibilidad de constituirnos verdaderamente en un Estado Democrático de Derecho. 

Es en este contexto que la investigación de la Dra. Ana Elena Fierro Ferráez, profesora e investigadora del Tecnológico de Monterrey, bajo el título “El Concepto de Rendición de Cuentas”, publicado por la Editorial Tirant Lo Blanch (México, 2021), constituye una importante y oportuna contribución desde teoría del Derecho y la dogmática jurídica, no solo para la construcción de marcos normativos en materia de rendición de cuentas, o la delimitación del alcance de la función jurisdiccional frente el objetivo de tutelar la seguridad jurídica y los derechos humanos de los gobernados; sino también de frente a la efectividad de políticas públicas que pretendan ser desplegadas en ese ámbito.

La autora parte de la premisa de que los Estados constitucionales requieren del fortalecimiento de mecanismos de control y rendición de cuentas. Lo anterior, en la medida en la que permitan no sólo sancionar el ejercicio de competencias que sea contrario a la norma que le da fundamento, sino además evaluar y corregir las actuaciones gubernamentales, a fin de asegurar no solo su legalidad, sino también su eficacia y eficiencia. 

A partir de tal premisa, la autora establece como uno de los objetivos de su investigación superar la ambigüedad con la que el operador jurídico se refiere a la rendición de cuentas, ofreciendo un concepto útil y funcional para construir un análisis normativo y sistemático en la materia.

De ahí que en los capítulos 1 y 2 de la obra (Delimitación del Concepto Rendición de Cuentas y Concepto Jurídico de Rendición de Cuentas, respectivamente) la autora parta por reconocer que el concepto de rendición de cuentas ofrece una pluralidad de significados, por lo que, con apoyo en un sólido marco teórico, llega a la conclusión de que este concepto debe entenderse “como un procedimiento de análisis y sanción del ejercicio de competencias que implica el uso de recursos públicos de los órganos del Estado, encaminado a lograr el desempeño eficiente y eficaz en el quehacer público”.  A través de este concepto, la autora busca contribuir al diseño de normas eficaces y políticas públicas efectivas, y, como ella misma lo apunta, a una menor “resistencia a su cumplimiento”.

Una vez que la autora establece la noción de rendición de cuentas, da un paso adelante en su investigación con el objetivo de construir, sobre esa misma base conceptual, una aproximación normativa y sistemática en la materia. En el capítulo 3 (Sistema Normativo de Rendición de Cuentas), de notoria centralidad para la obra, no solo por su extensión, sino por que en él se manifiesta la utilidad de emplear una aproximación normativa, la autora sostiene que la rendición de cuentas está dada por un conjunto de normas que se insertan en determinado sistema, cuyo objetivo más próximo, pero no el único, es sancionar, a través de procedimientos de control el ejercicio de competencias que implican el uso de recursos públicos; se trata, a mayor abundamiento, de una exigencia inherente al Estado constitucional y que se traduce “en la obligación de los órganos del Estado de justificar sus decisiones con evidencia; además, del deber de argumentar las decisiones adoptadas”. 

Esa misma aproximación permite a Fierro Ferráez identificar y delimitar, a través de los distintos ámbitos normativos de validez involucrados, las piezas fundamentales del sistema de rendición de cuentas (órganos, competencias, procedimientos, sujetos, objeto y finalidad). Al respecto, se identifican dos elementos centrales: a. La existencia de órganos del Estado obligados a informar, explicar y justificar sus actuaciones, entendidas como competencias que implican el ejercicio legal, eficiente y eficaz, de recursos públicos; y b. La presencia de órganos facultados para analizar, calificar y determinar la concordancia de la acción de gobierno con la Constitución en tanto norma suprema. 

En consideración de la autora, es a través de los procedimientos del sistema normativo de rendición de cuentas que se califica la actuación de los órganos del Estado, entendidos como un conjunto de competencias que implican el uso de recursos públicos pues, en su criterio, no son las personas físicas, ni siquiera las conductas de los titulares de los órganos de gobierno, los objetos de control de ese sistema. 

Ahora bien, en la medida en la que, en el análisis de la autora, el detonante de la rendición de cuentas es el ejercicio de recursos públicos (objeto de control), es también ese elemento el que le permite distinguirla y relacionarla, sin conflicto y con una perspectiva más integral, con otros sistemas normativos, concretamente el relativo a la transparencia y el acceso a la información, y el régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos (Capítulo 4. Diferencias e Interrelaciones Entre el Sistema Normativo de Rendición de Cuentas y los Sistemas de Transparencia y Responsabilidades de Servidores Públicos). 

Este capítulo ofrece particular relevancia frente al objetivo de analizar, comprender, articular e interpretar de mejor manera el sistema constitucional mexicano de control político, de responsabilidades de los servidores públicos, de anticorrupción y de rendición de cuentas; e incluso, de la denominada responsabilidad patrimonial del Estado, puesto que se trata de un conjunto de sistemas de control de la acción de gobierno que presentan importantes traslapes normativos y conducen a enormes confusiones respecto de quiénes son los sujetos involucrados, cuál es el objeto, alcance y finalidad del control, así como cuáles son las sanciones aplicables; lo anterior, hace indispensable contar con criterios de diferenciación claros.

En cuanto a las distinciones, por ejemplo, en aplicación de los distintos ámbitos de validez normativos, la autora destaca que una de las características inherentes al sistema normativo de rendición de cuentas es su carácter objetivo; es decir, según se anticipó líneas arriba en palabras de la autora, no son las personas físicas, tampoco las conductas de los titulares de los órganos los objetos de control, sino las actuaciones que son imputables al órgano del Estado. En contraste, el régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos “busca promover las conductas virtuosas para que actúen de manera proba y honesta. Por tanto, se trata de un sistema que sanciona la responsabilidad subjetiva de individuos que circunstancialmente ocupan cargos públicos. En nada se ocupa de las normas que crea el órgano del Estado en el ejercicio de competencias que implica el uso de recursos públicos”. 

Por lo que se refiere al sistema de transparencia y acceso a la información, la autora explica, también en el plano de las distinciones, que no puede afirmarse que un régimen rinde cuentas porque da respuesta a solicitudes ciudadanas de acceso a la información puesto que “este proceso no conlleva ni el juzgamiento de la actuación por parte de un órgano revisor, ni la subsecuente sanción”; el sistema de transparencia y acceso a la información “debe ser un sistema que norme la producción y empleo de información como un recurso estratégico, útil para proporcionar información a diversos sistemas del orden jurídico como: rendición de cuentas, planeación, presupuesto […] sin que pueda identificarse con ninguno de ellos […] El sistema de transparencia  no es un control del poder sino un sistema normativo que informa sobre el ejercicio del poder”. 

En su obra la autora también se hace cargo de lo que denomina “la dimensión sustantiva de la rendición de cuentas” (Capítulo 5 Nuevos Derroteros de la Rendición de Cuentas). Al respecto, sostiene que el resultado de los procedimientos de control debe traducirse en la reparación de los daños causados por las actuaciones contrarias a los derechos humanos y evitar que éstas se repitan a partir de la adopción de medidas que mejoren el desempeño de los órganos del Estado. 

En consideración a lo anterior, la autora sostiene que los ciudadanos deben tener diversas oportunidades para conocer información que les resulte relevante, a fin de tomar decisiones sobre el desempeño de los órganos del Estado y el uso de los recursos.  A partir de esta aproximación la autora plantea un interesante análisis que da cuenta de la necesaria superación de la visión constitucional clásica en la que es al Congreso, casi en exclusiva, por ser el asiento de la soberanía, a quien corresponde el deber general de control de la acción de gobierno cuando ésta se refiere al ejercicio de recursos públicos; de ahí que la autora se refiera también no solo a la función del Poder Judicial respecto de la protección de la seguridad jurídica y de los derechos humanos de los gobernados, en el marco de los sistema de rendición de cuentas, sino a la función de la sociedad civil organizada, más específicamente de las organizaciones no gubernamentales (ONG), en el marco de litigios estratégicos.

Por lo que se refiere a la función jurisdiccional, la autora identifica como uno de los retos principales el hecho de que el sistema de rendición de cuentas, frente a la necesaria discrecionalidad del poder público, exige revisar de manera constante las prácticas judiciales y de cuenta pública a fin de definir los parámetros de calificación de la razonabilidad de la acción de gobierno. Frente a tal reto, la autora concluye que en el escenario nacional existe un importante rezago y una visión muy formalista del principio de legalidad; lo anterior, se traduce en que el juzgador en la mayoría de los casos se limita a verificar la concordancia del ejercicio de las competencias con las normas en las que encuentran su fundamento, y en contadas ocasiones establecen los incentivos necesarios para favorecer la actuación eficiente y eficaz de los órganos del Estado. 

Como parte de su investigación la autora analiza resoluciones recientes de Cortes, tanto nacionales como internacionales, en las que se reconoce el derecho a la reparación integral y el deber de las y los juzgadores de garantizar no solo la indemnización y la reparación de los daños causados, sino la adopción de medidas para evitar que se repitan las violaciones. A través de ese análisis, la autora afirma que la exigencia del derecho a la reparación integral dentro del sistema de rendición de cuentas está llamada a constituir una poderosa herramienta para lograr el propósito del sistema; es decir, la mejora de las actuaciones a través de la reparación de los daños y de la adopción de mejoras en la acción pública.

Finalmente, por lo que se refiere a la función de la sociedad civil en materia de rendición de cuentas, Fierro Ferráez destaca como un efecto positivo en el fortalecimiento del sistema de rendición de cuentas la participación creciente de organizaciones no gubernamentales (ONG); lo anterior, en su carácter de demandantes y como parte de litigios estratégicos, que buscan la adopción tanto de reparaciones integrales, como de medidas tendentes a mejorar el desempeño de los órganos del Estado. En este apartado la autora identifica, en el escenario nacional, casos paradigmáticos de rendición de cuentas en los que a través de la participación de ONG se han logrado implementar importantes correctivos en las actuaciones de los órganos del Estado.

Es a través de los distintos componentes temáticos a los que nos hemos referido, que Ana Elena Fierro Ferráez logra aportar una investigación muy relevante y de obligada lectura para el desarrollo de la doctrina constitucional y administrativa en México. Esta obra plantea importantes reflexiones y deja un camino trazado para seguir analizando problemas y temas jurídicos complejos, algunos de ellos de carácter transversal y de reciente referencia en la doctrina administrativa, como es el derecho a la buena administración y el conjunto de principios que le son inherentes (transparencia, participación ciudadana, imparcialidad, proporcionalidad y ética pública); otros más, referidos más específicamente al ámbito de la rendición de cuentas, como pueden ser la función de los principios generales del Derecho como parte del sistema de fuentes administrativas y su alcance en materia de rendición de cuentas; la forma en la que puede garantizarse que los procedimientos y las consecuencias que de ellos deriven y garanticen de manera efectiva la mejora de la acción administrativa; y finalmente la forma en la que opera la rendición de cuentas frente a diseños institucionales complejos, en los que los distintos tramos de control del ejercicio de competencias referidas a recursos públicos quedan encomendados a órganos de distinta naturaleza; por ejemplo, órganos reguladores que pueden o no contar con autonomía constitucional, pero también cuando se trata de los poderes Judicial y Legislativo en los que, bajo el principio de división de poderes, ha quedado rezagado el control en el ejercicio de recursos públicos.