La participación ciudadana en el nuevo proceso constituyente de Chile

Tras el fallido proceso constituyente chileno de 2021-2022, que terminó con el rechazo de la propuesta de una nueva constitución por un 62% del electorado, el país ha iniciado en 2023 un nuevo intento por superar la deslegitimada Constitución impuesta por la dictadura militar. El nuevo proceso comenzó el 12 de diciembre de 2022, cuando la mayoría de los partidos políticos con representación parlamentaria firmó el “Acuerdo por Chile”, un compromiso de aprobar una reforma constitucional para habilitar un nuevo proceso de reemplazo de la carta fundamental.

Este acuerdo introdujo doce “bases institucionales” que no podría modificar la nueva carta fundamental: el carácter de república democrática; el principio de soberanía popular; el Estado unitario; el reconocimiento de los pueblos indígenas como parte de la nación chilena; un Estado social y democrático de derecho sujeto al principio de responsabilidad fiscal, y que promueve el desarrollo progresivo de los derechos sociales a través de instituciones estatales y privadas; la separación de poderes, y la conservación de los emblemas patrios, entre otros.

También estableció la creación de tres órganos encargados de elaborar la nueva Constitución: un consejo constitucional de 50 personas, electo por votación directa con voto obligatorio; una comisión experta designada por el Congreso en proporción al peso de los partidos políticos en él, la que propondría un anteproyecto al consejo constitucional; y un comité técnico de admisibilidad para resguardar el cumplimiento de las “bases institucionales”.

En un contexto nacional marcado en años recientes por esfuerzos de renovación de la arena política, paradójicamente el nuevo proceso se encuentra hoy fuertemente controlado por los partidos en el Congreso. Al igual que el “Acuerdo por la paz social y la nueva constitución” de noviembre de 2019, el “Acuerdo por Chile” fue firmado por los partidos políticos. Sin embargo, a diferencia con su antecesor, ofrece menos apertura a actores no partidistas. Grupos de independientes no podrán formar listas electorales, como ocurrió en 2020-2021, sino sólo competir de manera individual en listas de partido. Por otro lado, mientras el proceso anterior asignó 17 escaños reservados a los pueblos originarios, correspondientes a un 10% de la Convención Constitucional, su proporción será considerablemente menor en el actual proceso, y sujeta a la cantidad de votos que logren movilizar. Entre las normas de inclusión de nuevos actores, la única que se mantiene es la paridad de género, garantizada para los tres órganos que intervienen en el proceso: consejo constitucional, comisión experta y comité técnico de admisibilidad.

El proceso constituyente de 2021 fue directamente antecedido por una revuelta social que tuvo su episodio más violento horas antes de la firma del acuerdo. Su nombre da a entender una suerte de moneda de cambio entre la nueva constitución y la paz social. Ello, a pesar de que la revuelta no sólo no fue orquestada ni controlada por partidos, sino que tuvo un claro componente anti-élites y anti-partidos. El acuerdo de diciembre de 2022, en cambio, surgió al alero de la derrota de la propuesta constitucional plebiscitada el 4 de septiembre de ese año. Si el “Acuerdo por la paz social y la nueva constitución” surgió luego de que las directivas de los partidos negociaran a toda marcha hasta altas horas de la madrugada para poner freno al estallido social, el “Acuerdo por Chile” tomó tres meses de tratativas y se llegó a dudar que llegara a puerto. 

Una vez firmado el nuevo acuerdo, la Asociación Chilena de Municipalidades propuso que los municipios canalizaran la participación ciudadana a lo largo de todo el territorio. Finalmente, la reforma constitucional estableció que fueran las universidades acreditadas de todo el país, lideradas por la Universidad de Chile y la Universidad Católica, las encargadas de recoger y transmitir al Consejo Constitucional la opinión ciudadana en el nuevo proceso. Así, la reforma estableció en su artículo 153 que “el reglamento contemplará mecanismos de participación ciudadana, la que tendrá lugar una vez instalado el Consejo Constitucional y será coordinada por la Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica de Chile, a través de fórmulas que permitan la participación de todas las universidades acreditadas. Dichos mecanismos contemplarán la iniciativa popular de norma”.

A fines de enero, trabajando contra el tiempo ad portas del receso parlamentario de febrero, el Congreso despachó la propuesta de reglamento de funcionamiento de los órganos del proceso constitucional en una sesión de 16 horas que analizó 247 indicaciones al proyecto de reglamento. La propuesta, que podrá ser modificada por el Congreso a solicitud de los órganos constitucionales, fue elaborada por las Secretarías del Senado y la Cámara de Diputadas y Diputados. El documento de 50 páginas regula en su título VI, “De la participación ciudadana” (artículos 97 a 106) los aspectos que tienen que ver con espacios de incidencia ciudadana para la elaboración de la nueva constitución.

La propuesta de reglamento señala que todos los procesos “deben ser sistematizados y, cuando así sea posible, debe existir una devolución a los participantes. Igualmente, los resultados que arrojen los mecanismos de participación deben entregarse oportunamente al Consejo Constitucional con el fin de enriquecer incidentemente el trabajo deliberativo, desde la escucha y participación ciudadana.”

Los mecanismos considerados para recoger la voz ciudadana en este nuevo proceso son cuatro: a) Iniciativa popular de norma; b) Audiencias públicas; c) Diálogos ciudadanos deliberativos, representativos o abiertos; y d) Consulta ciudadana. Estos mecanismos se iniciarán en junio, cuando la comisión experta haya entregado su anteproyecto y empiece a funcionar el Consejo Constitucional. Además, se sistematizarán los resultados de los procesos anteriores de deliberación constitucional realizados en el país desde 2016. Para conducir estos trabajos, el reglamento establece la creación de una Secretaría Ejecutiva de Participación Ciudadana a cargo de las universidades, con el apoyo de organismos de la sociedad civil. Se señala expresamente que se “propenderá a la inclusión de grupos o personas habitualmente excluidas de la discusión pública” (artículo 105 número 3). Las universidades de Chile y Católica han anunciado que esta secretaría empezará a funcionar los primeros días de marzo, y que en abril se lanzará una plataforma digital para difundir y recoger la participación.

El proceso constituyente que condujo a la propuesta rechazada en septiembre de 2022 vino acompañado de una gran movilización social y de un ciclo electoral de una intensidad sin precedente. Las formas de participación que acompañaron este proceso muchas veces generaron frustración, como ocurrió con las iniciativas de norma que no fueron recogidas por la convención constitucional; con audiencias que tuvieron escasa incidencia en el debate, o con personas que no fueron sorteadas para exponer sus puntos de vista. El fracaso del proceso coincidió con condiciones de contexto, como la pandemia de COVID 19 y el aumento de la inflación, que aumentaron la prioridad de demandas por seguridad pública y económica, desplazando el cambio constitucional en la agenda. Junto con una suerte de cansancio constitucional, las “bases institucionales” y diseño del proceso, marcado por el control de los partidos, contribuyen a reducir las expectativas de cambio político.

Con todo, el proceso que se abre en Chile augura una apertura significativa a partir de la paridad de género. Es, a diferencia de la elaboración de la Constitución por la dictadura, representativo de las fuerzas políticas presentes en el Congreso. Y las normas sobre participación y transparencia constituyen un reconocimiento de los estándares democráticos contemporáneos en términos de participación y deliberación ciudadana para la elaboración constitucional. Es cierto que el espacio participativo será muy acotado, en tiempo y recursos; mucho más de lo que requeriría un proceso ideal de consulta y deliberación pública incidente. También es una realidad que será difícil convocar a una ciudadanía que ya participó, con esfuerzo y entusiasmo, en dos procesos anteriores que no dieron resultado. La ausencia de una adecuada consulta indígena ha sido objeto de una justificada crítica. Sin embargo, la participación ciudadana es un componente ineludible del proceso como complemento a su dimensión representativa, por lo que la colaboración de los órganos públicos, las universidades y en especial la ciudadanía serán determinantes para llevar a buen puerto este nuevo intento de avanzar hacia la superación del problema constitucional chileno.