Simposio «Poder incontrolado: críticas en torno al mecanismo de “muerte cruzada” en Ecuador» Parte III

El 17 de mayo de 2023 los ecuatorianos amanecieron ante una situación extraordinaria: en las primeras horas de la mañana el presidente de la República, Guillermo Lasso, anunciaba la expedición del Decreto Ejecutivo 741 con el que, tras iniciarse un juicio político en su contra, había decidido disolver a la Asamblea Nacional del Ecuador, utilizando un mecanismo constitucional coloquialmente conocido como “muerte cruzada” bajo la causal de grave crisis política y conmoción interna (artículo 148 de la Constitución del Ecuador).

Esta resulta ser la primera utilización de una figura jurídica que fue implementada en Ecuador a partir de su Constitución de 2008, e implica que una de dos funciones del Estado (ejecutivo o legislativo) pueda extinguir a la otra y convocar a elecciones anticipadas cumplidas ciertas condiciones expresamente establecidas por el texto constitucional.

De las actas del constituyente ecuatoriano comprobamos que el fundamento detrás de esta figura radicaría en el intento de conseguir un equilibrio de poderes entre la función legislativa y la función ejecutiva tras la constante pugna política observada entre ellas a lo largo de la historia republicana del Ecuador, considerándose que su sola existencia las disuadiría de llevar adelante confrontaciones políticas que las afectasen a sí mismas.  

No obstante ese deseo del constituyente, vemos que luego de su aplicación en Ecuador se han levantado voces de alarma respecto a lo que esto implica para la estabilidad de estos mismos poderes, y ha puesto en entredicho si efectivamente esta herramienta puede cumplir adecuadamente la función para la que fue diseñada. 

Estas críticas, sin embargo, no surgen solamente con este primer uso del mecanismo, sino que, una vez revisada la principal literatura jurídica ecuatoriana sobre el tema, notamos que ha existido una preocupación sobre su empleo incluso antes de que la facultad fuera integrada a su ordenamiento constitucional. Por ejemplo, Hernán Salgado (quien fuera presidente de la Corte Interamericana entre 1997 y 1999, y luego presidente de la Corte Constitucional del Ecuador entre 2018 y 2022) ya en 2002 mostraba recelo de permitir la disolución del Congreso por parte del presidente ya que, para él, esto significaba «una intervención o intromisión del ejecutivo en el órgano legislativo» y que «sería un arma en beneficio del ejecutivo». Esas críticas se mantuvieron luego de 2008 y así Torres (ex asesor de la Asamblea Nacional del Ecuador), considera que esta facultad implica «una concentración del poder en manos del presidente», mientras que Richard Ortiz (quien actualmente funge de juez de la Corte Constitucional del Ecuador) opina que es “un mandato que le empodera para legislar sin parlamento”, y que el presidente “está en mejores condiciones que la Asamblea Nacional para activar el mecanismo”.  Otra crítica la expresa  Moreno Yanes (ex juez del Tribunal Contencioso Electoral del Ecuador) quien piensa que «[no sería] conveniente que en plena conmoción nacional las instituciones se ataquen entre sí».

Este sería, entonces, el problema más evidente de la figura, la facilidad con la que el presidente de la República la puede utilizar en contra del legislativo, ya que no existe ningún mecanismo de defensa que los legisladores puedan esgrimir contra él, pues su facultad de disolver la Asamblea no está sujeta a debate alguno (a diferencia del manejo del mismo mecanismo por parte del legislativo). Este desequilibrio se acentúa aún más en la aplicación de la causal de «conmoción interna» que (a diferencia de otras) no implica un control previo de la Corte Constitucional, y cuya determinación acarrea un alto nivel de subjetividad. Algo que fue recalcado durante la misma formación de la Constitución, pues del Acta 0071 extraemos la crítica que ya en ese momento expresaba uno de sus constituyentes: «¿Quién dice que hay una conmoción interna en el país?, Si hay una epidemia de cólera, es una conmoción social; si hay una huelga de trabajadores, es una conmoción social; si hay una fuerte etapa de lluvias en el litoral, es una conmoción social; si hay un problema con algún volcán, es una conmoción social. ¿Quién determina qué es esa conmoción social?» (Lo más cercano a una precisión jurídica del tema lo encontramos en el Dictamen 3-19-EE/19 de la Corte Constitucional del Ecuador, pero este es relativo a los estados de excepción y no a la muerte cruzada). 

Estos vacíos se han puesto de relieve con el caso en cuestión, reprochándome las razones del presidente para declarar la disolución de la Asamblea justo antes de que ésta resolviera un juicio político en su contra, y parecerían confirmar los temores de Banegas (ex vicepresidenta del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social del Ecuador) quien dice que esta es “una fórmula por la cual se consagra un exceso de poder, un híperpresidencialismo».  Percepción que pareciera ser compartida por muchos operadores jurídicos del Ecuador pues, de un estudio realizado en 2013 por la Universidad Regional Autónoma de los Andes en que se tomó en cuenta una población de 1400 abogados ecuatorianos, se observa que un 92% de los encuestados respondieron que no consideraban lícito que el presidente de la República continúe en sus funciones hasta la culminación de las elecciones anticipadas, mientras que un 82% consideró que era muy necesaria una reforma que restringa la discrecionalidad del presidente para disolver la Asamblea.

En ese contexto, ante la “muerte cruzada” del 17 de mayo, se generaron expectativas sobre la posibilidad de que la Corte Constitucional intervenga e invalide el acto de disolución emitido por el presidente Lasso,  sin embargo, dicho órgano adoptó un rol moderado pues, menos de dos días después de la disolución de la Asamblea y tras seis demandas de inconstitucionalidad normativa planteadas por diferentes asambleístas destituidos, la Corte resolvió unánimemente inadmitirlas, todas aduciendo que con ellas se pretendía que esta realice un control no permitido por la Constitución, ya que «ni el constituyente ni el legislador establecieron un mecanismo de impugnación judicial de esta causal [de disolución] específica, por parte de la Corte y demás jueces y juezas del país».

Así las cosas, podríamos concluir que, a pesar de las históricas críticas en torno a la facultad del presidente para disolver al legislativo en Ecuador, y los claros desequilibrios y ambigüedades que se generan alrededor de la utilización de este mecanismo, su primera aplicación en el país, a diferencia de lo deseado por el constituyente ecuatoriano, ha dejado una sensación de inestabilidad, más que de solidez institucional pues, como lo ha confirmado la Corte Constitucional del Ecuador, la decisión del presidente de extinguir un parlamento no está sometida a otra cosa que a su solo arbitrio.

Cita recomendada: Simposio «Poder incontrolado: críticas en torno al mecanismo de “muerte cruzada” en Ecuador» Parte III, IberICONnect, 16 de junio de 2023. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2023/06/simposio-poder-incontrolado-criticas-en-torno-al-mecanismo-de-muerte-cruzada-en-ecuador-parte-iii/