Federalism and the rights of persons with disabilities. The Implementation of the CRPD in Federal Systems and Its Implications (2023): Delia Ferri, Francesco Palermo y Giuseppe Martinico (eds.), Oxford: Hart Publishing. ISBN: 9781509962433, 448 págs.
La completa inclusión de las personas con discapacidad es una meta aún lejana. Con la intención de avanzar en dicha dirección, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó en 2006 la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) junto a su Protocolo Facultativo). Dicho texto no pretende crear nuevos derechos, sino “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad” (art. 1). La articulación de estos derechos a escala nacional no es una cuestión sencilla, la cual crece en complejidad en el seno de los estados multinivel o de naturaleza federal. En los mismos, esta labor requiere de la actuación conjunta y coordinada de los diferentes niveles de gobierno, siendo una quimera su materialización de manera aislada.
Conscientes de esta dificultad, la obra editada por Ferri (Maynooth University), Palermo (Universidad de Verona y Eurac Research) y Martinico (Scuola Superiore Sant’Anna) viene a explorar la implementación de la CDPD en diferentes estados de naturaleza federal, prestando especial atención al plano interno en términos de afectación a la autonomía ya sea del nivel federal o del subestatal. Esta cuestión es sumamente relevante puesto que la experiencia comparada evidencia que la protección de derechos suele entrañar, en la práctica, un efecto centralizador en los estados compuestos; razón que justifica investigar si la misma dinámica se deriva de la CDPD. A tal efecto, el libro adopta una perspectiva comparada, tomando una noción amplia de sistema federal, con independencia de la nomenclatura, explorando el impacto de la convención en las relaciones intergubernamentales entre los diferentes niveles de gobierno. En lo referente a la metodología nos encontramos ante un libro jurídico, el cual se centra en el análisis de disposiciones normativas, jurisprudencia y trabajos doctrinales. En particular, cada caso pretende determinar el grado de cumplimiento de la CDPD en diferentes estados, así como la responsabilidad de cada nivel de gobierno a la hora de articular los derechos contemplados en al misma. Con el objetivo de facilitar la lectura y ayudar al lector a extraer lecciones comparadas, todos los casos presentan una estructura homogénea. En primer lugar, se parte de una información básica referente a la ratificación de la CDPD y la distribución de competencias a tal efecto en el estado en cuestión, para en una segunda parte analizar la implementación de la CDPD en el derecho nacional. En relación con este aspecto, se abordan cuatro áreas principales: a) el concepto de discapacidad; b) la no discriminación e igualdad; c) la accesibilidad y d) la participación.
El libro se organiza en torno a dieciséis capítulos. Tras una introducción en la que se presenta el estado de la cuestión, se pasa a una serie de estudios de caso en los que se aborda la problemática antes mencionada en diferentes realidades a lo largo del mundo. Una de las virtudes de la obra es que presenta un análisis completo, no ciñéndose únicamente a los sistemas federales clásicos (con la notable excepción de los Estados Unidos dado que dicho estado no ha ratificado la CDPD) o aquellos sistemas descentralizados (caso de España o Italia), sino que también abarca estados del sur global como Argentina, Brasil, Sudáfrica o Etiopía. La diversidad del análisis también comprende los sistemas legales, pues junto al predominante sistema de derecho civil encontramos estudios de modelos de common law como la India o el Reino Unido. Junto a ellos destaca un capítulo sobre la Unión Europa cuya inclusión se justifica por la naturaleza federal de dicha organización, en pos de la noción amplia de sistema federal antes mencionada. Finalmente, el libro concluye con un capítulo en el que los editores resaltan las tendencias y patrones comunes detectados y, a modo de cierre, unas breves conclusiones finales.
Los primeros capítulos se ocupan de diferentes experiencias europeas. El primero, obra de Delia Ferri y Neža Šubic, aborda el caso singular de la Unión Europea. En él se detalla cómo la CDPD, la cual forma parte integral del derecho de la Unión, ha tenido un efecto centralizador dada la europeización de los derechos de las personas discapacitadas, siendo destacable la falta de coordinación entre la UE y sus EEMM. En Alemania (capítulo 2), como ilustra Felix Welti, el valor de la CDPD ha sido reconocido tanto a nivel federal -incluido el Tribunal Constitucional- como estatal, siendo necesaria la acción legislativa de los dos órdenes de gobierno dadas las particularidades de su modelo federal cooperativo. Sin embargo, su impacto estructural ha sido modesto en comparación con otros derechos sociales. La experiencia alemana contrasta con la de Austria (capítulo 3), país en el que se aprecia una falta de acción por parte de los Länder a la hora de implementar la CDPD, la cual Peter Bußjäger achaca a su escasa participación en el nivel federal, en particular en el plan de acción nacional sobre discapacidad. En Italia (capítulo 4), Paolo Addis y Matteo Monti detectan una incipiente centralización en materia de discapacidad, no solo producto de la CDPD y las particularidades propias del sistema regional italiano, sino también espoleada por los fondos europeos asociados a los PNRR. La condicionalidad que estos entrañan puede obligar a las regiones a adaptar su legislación a las prescripciones del legislador central -en línea con los principios de la CDPD-, disminuyendo su autonomía en la materia. Un riesgo similar al acaecido en España (capítulo 5), país en que la CDPD ha dado lugar a una dinámica claramente centralizadora como señala Maribel González Pascual, en la que el Estado ha monopolizado la actuación ante la pasividad de las CCAA, cuya colaboración continúa, en todo caso, siendo indispensable para implementación práctica de los derechos de las personas discapacitadas. En claro contraste con las experiencias italiana y española, en Bélgica (capítulo 6) Naomi Ghys, Freek Louckx y Daniel Dumont no aprecian que la CDPD haya tenido efectos centralizadores o que haya alterado el equilibrio entre los diferentes niveles, si bien estiman que la Convención no ha sido implementada de la forma más eficiente, quedando mucho por hacer en campos como el empleo o la protección social de las personas discapacitadas. El último caso europeo es el del Reino Unido (capítulo 7). Kasey McCall-Smith pone de manifiesto como la Convención no ha tenido efectos centralizadores, resaltando el fracaso del gobierno británico a la hora de adoptar un enfoque basado en la CDPD, impidiendo la aplicación de los derechos de las personas con discapacidad, un vacío que han intentado suplir las administraciones regionales.
El capítulo 8 se ocupa de Canadá, en el que Jonas-Sébastien Beaudry analiza el impacto de la CDPD mostrando como dicho instrumento no ha venido sino a agudizar las tendencias existentes en la federación en materia de protección social. Este campo es objeto de una actuación coordinada por parte del gobierno federal y las provincias que ha llevado, de facto, a una cuasi armonización de las políticas relativas a las personas discapacitadas. En los casos de India (capítulo 9) y Sudáfrica (capítulo 10), el dualismo que caracteriza su sistema jurídico tiene importantes consecuencias pues la CDPD requiere de incorporación expresa en la legislación local. En India, ello ha resultado, observa Amita Dhanda, en una adopción formal de la CDPD, cuya aplicación práctica varía entre estados y resultando decisiva la labor reactiva de los tribunales como mecanismo corrector. Por su parte, Tinashe C Chigwata y Robert D Nanima apuntan que Sudáfrica carece de legislación específica que implemente la CDPD, en un sistema con un elevado grado de centralización dado que las provincias y municipios dependen de las transferencias financieras del gobierno central para poder llevar a cabo sus políticas, lo cual dificulta la materialización de los derechos consagrados en la Convención. El último caso africano es el de Etiopía (capítulo 11) en el que Yonatan T Fessha and Beza Dessalegn lamentan la reducida implicación de los estados a la hora de proteger y promover los derechos de las personas discapacitadas, dado que estos, en contraposición al gobierno federal, no han usado su capacidad legislativa para implementar la CDPD.
Los últimos casos en ser analizados son aquellos pertenecientes a América Latina. En primer lugar, Francisco J Bariffi se ocupa de la experiencia en Argentina (capítulo 12) mostrando la armonización errática e inconsistente de la legislación en materia de discapacidad por parte de las provincias, la cual evidencia las dificultades que experimenta el modelo federal argentino, por su propio diseño, para implementar las obligaciones que se derivan de la CDPD. La falta de coordinación entre gobiernos también queda patente en el caso brasileño (capítulo 13), imposibilitando la correcta aplicación práctica de la CDPD por más que la misma fuera incorporada mediante un procedimiento equivalente a una modificación constitucional tal como señalan Gilberto MA Rodrigues and Paloma Breit. Finalmente, Irene Spigno (capítulo 14) constata como la implementación de la CDPD en México confirma una dinámica centralizadora en la que los estados se limitan a replicar lo hecho por el gobierno federal, quedando todavía muchas cuestiones por resolver para evitar situaciones discriminatorias.
Los editores dan completitud a la obra (capítulo 15), identificando una serie de tendencias y patrones comunes a partir de los casos tratados anteriormente. En dicha línea, constatan la irrelevancia del modo de recepción del Derecho Internacional (monista, dualista o intermedio) a la hora de determinar el impacto constitucional de la CDPD. Esta se ha mostrado en la mayoría de los casos analizados como una fuerza centrípeta -tanto en lo referente a las competencias como a la hora de definir legalmente un concepto de discapacidad o articular mecanismos de participación-, reforzando al nivel central y tendiéndose a la armonización, reduciéndose la disparidad territorial en aspectos como la no discriminación o la accesibilidad con poca transcendencia del federalismo asimétrico. Además, también se constata un resultado ciertamente paradójico, pues en aquellos casos en los que no se ha tendido hacia la armonización, los derechos de las personas discapacitadas se han visto penalizados por la falta de coordinación entre el nivel federal y el subestatal.
La CDPD ha transformado la legislación en materia de discapacidad, con especial trascendencia en los estados federales. Este libro supone un primer paso a la hora de integrar un vacío en torno al nexo entre el federalismo y los derechos de las personas con discapacidad. El mismo no solo debe configurarse como un texto de referencia, sino que también viene a sentar las bases para nuevas líneas de investigación sobre dicho fenómeno no solo a nivel global sino también, especialmente, a escala regional, en los que el método comparado puede ser gran utilidad para explorar materias como la implementación y/o protección de los derechos de las personas discapacitadas en los estados multinivel.
Senior Researcher at the Institute for Comparative Federalism – Eurac Research (Bolzano/Bozen)
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