Frontex: ¿La agencia impune?

El presente artículo tiene por objeto el análisis de la Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea (TGUE), de 6 de septiembre de 2023, WS/Frontex, T-600/21. Se trata de una resolución muy importante debido especialmente al tratamiento de los requisitos para exigir responsabilidad patrimonial a Frontex (la agencia administrativa de la Unión Europea con competencias en materia de control de fronteras) por los daños causados en el ejercicio de sus competencias y, en particular, por el modo en que trata el requisito de la causalidad. 

Los hechos que dan lugar a esta sentencia son los siguientes. Los demandantes eran ciudadanos sirios que llegaron a la isla de Milos (Grecia) el 9 de octubre de 2016 entre un grupo de 114 refugiados. El 14 de octubre de 2016 los demandantes y otros 85 refugiados fueron trasladados al Centro de Acogida e Identificación de Leros (Grecia), donde declararon, a través del formulario pertinente, su interés en solicitar protección internacional.

A pesar de la manifiesta intención de los demandantes de obtener protección internacional en Grecia, estos terminaron siendo trasladados -sin su consentimiento- a un centro de acogida temporal en el sureste de Turquía, es decir, fuera del territorio del Estado miembro y de la propia Unión Europea (UE). El traslado fue realizado por medio de operación de retorno conjunta ejecutada por Frontex y por la República Helénica.

Los demandantes abandonaron por su propia iniciativa el centro de acogida temporal y se trasladaron temporalmente a la aldea de Saruj (Turquía), antes de instalarse definitivamente en Erbil (Irak), donde residen desde entonces.

La Sentencia se pronuncia sobre una acción indemnizatoria ejercida contra Frontex de conformidad con los artículos 268 y 340 del Tratado de Funcionamiento de la UE. Los demandantes la fundamentan en el incumplimiento por la agencia de sus obligaciones de tutela de los derechos fundamentales en el contexto de operaciones conjuntas de retorno. 

De acuerdo con los demandantes, el comportamiento ilícito de Frontex les habría causado daños patrimoniales y morales porque, de no haber incumplido la agencia sus obligaciones de tutela de los derechos fundamentales, ellos no habrían sido devueltos ilegalmente a Turquía y habrían obtenido protección internacional en Grecia.

El Tribunal inicia su argumentación recordando los requisitos para la exigencia de responsabilidad patrimonial extracontractual a las Instituciones, órganos y agencias de la UE: el comportamiento ilícito de la agencia (una “violación suficientemente caracterizada” de una norma europea que reconozca derechos a los particulares); la existencia de un daño real y efectivo; y la concurrencia de un vínculo causal entre la conducta alegada y el daño sufrido.  

Esta Sentencia se centra fundamentalmente en el examen del requisito de la causalidad (apartados 55-72), que se desarrolla mediante los dos criterios siguientes:

El primer criterio es de carácter funcional. El Tribunal identifica las funciones de Frontex en las operaciones de retorno para determinar si puede ser responsable de los daños producidos en su ejecución. En la sentencia se argumenta que, en tanto las funciones de Frontex no son decisorias, sino de mero apoyo técnico y operativo a los Estados miembros, no existiría una relación causal directa entre el alegado incumplimiento por Frontex de la legalidad europea y los daños sufridos por los demandantes, que deberían imputarse, en su caso, a las autoridades griegas por ser éstas las competentes para adoptar la decisión de retorno.  

El segundo criterio en el examen de la causalidad es el de la relevancia del comportamiento de la propia víctima. De acuerdo con el Tribunal, el mero hecho de que el comportamiento ilegal constituya una condición necesaria (conditio sine qua non) para la producción del daño no basta para demostrar una relación de causalidad. En el caso que nos ocupa, de no haber tenido lugar la intervención de Frontex no se habría producido la devolución ilegal a Turquía, ni tampoco daño material y/o moral alguno. 

Sin embargo, este hecho no sería suficiente, por sí mismo, para afirmar la causalidad directa entre la conducta ilícita y el daño producido. En este punto la Sentencia cita otro asunto (Nicola/Tribunal de Justicia de la Unión Europea, T-99/16), en el que el Tribunal General había afirmado que la conducta de la agencia “debe constituir la causa determinante del daño, de forma que no existe la obligación de indemnizar cualquier consecuencia perjudicial, por más remota que sea, de una actuación ilícita” (apartado 25).

En este sentido, el Tribunal estima que los daños padecidos por las víctimas serían un resultado remoto y no directo de la ejecución de la expulsión por Frontex, debido a la contribución de las víctimas en la producción del daño. De acuerdo con la sentencia, los daños materiales y morales sufridos por las víctimas serían consecuencia, primero, de su decisión voluntaria de incumplir las órdenes de las autoridades turcas de permanecer en el centro; en segundo término, de su decisión voluntaria de trasladarse a Irak; y, por último, de su decisión de solicitar asesoramiento jurídico voluntario y no preceptivo en la vía administrativa. Por tanto, habría sido el comportamiento de los demandantes y no el de Frontex el causante directo de los daños. 

Habida cuenta del carácter acumulativo de los presupuestos de la responsabilidad extracontractual, y de la insuficiente prueba del requisito de la causalidad directa entre comportamiento reprochado y daño invocado, el TGUE desestima la acción de indemnización en su totalidad, condenando en costas a los demandantes. 

Como puede observarse, el Tribunal General considera que los daños sufridos por los demandantes no son imputables a Frontex, sino que serían más bien consecuencia de la actuación de las autoridades del Estado griego y del comportamiento de las propias víctimas. La sentencia es particularmente problemática en relación con el primer criterio, al que se le puede hacer una doble crítica. 

De un lado, no únicamente las decisiones finales formalizadas pueden producir daños; también las actuaciones preparatorias, operativas y de transmisión de información pueden contribuir o determinar la producción de daños resarcibles. En el caso que nos ocupa, los daños tienen su origen tanto en la decisión formal de las autoridades griegas de expulsar a los demandantes, como en la propia actividad de ejecución de la expulsión, que fue materializada conjuntamente por las autoridades griegas y por Frontex (véanse aquí: A y B). 

De otro lado, la sentencia parece alejarse de sus precedentes sobre responsabilidad concurrente o solidaria entre la UE y los Estados miembros en el marco de actuaciones conjuntas y procedimientos compuestos, en los que intervienen autoridades pertenecientes a la primera y a los segundos (véanse, por ejemplo, los casos Kampffmeyer y otros/Comisión, asuntos acumulados 5, 7, y 13-24/66; Unifiex/Comisión y Consejo, C-281/82; Krohn/Comisión, C-175/84 y Roquette Frères/Comisión, C-20/88). 

De no corregirse esta doctrina en el marco de un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en estos espacios de la administración mixta europea, cada vez más numerosos, Frontex y, en general, las Instituciones y agencias de la UE pasarían a ser sujetos impunes, actores estrictamente irresponsables, por resultar inviable exigir una compensación por los daños sufridos por los particulares como consecuencia de su actuación ilícita.