La participación ascendente de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea: un análisis desde Castilla-La Mancha (2023): Miguel Ángel Sevilla Duro, Editorial Tirant lo Blanch. ISBN: 9788411697965, 252 págs.
El proceso autonómico y el proceso de integración europea son dos caras de la misma moneda a las que se enfrenta el sistema constitucional español. El proceso de descentralización en favor de las autonomías coincide con una intensificación de la integración europea, lo que origina que, con el paso del tiempo, las primeras hayan pasado a compartir competencias con la segunda. Y lo que nos deja, a su vez, con el interrogante de cuál es el papel que juegan las autonomías en la Unión Europea (UE). La respuesta, en los últimos años, se resume en una “ceguera federal” de la UE que, poco a poco, se ha ido superando a través de los mecanismos de participación de las regiones dentro del marco europeo. Uno de estos mecanismos, la participación ascendente, es el eje central de la obra de Sevilla Duro en la que en sus tres capítulos nos ofrece un completo estudio entorno a cómo las comunidades autónomas (CCAA) en general, y Castilla-La Mancha (CLM) en particular, han articulado su participación ascendente, e, incluso, va más allá, puesto que recoge las principales propuestas de reforma en este campo y hace las suyas propias.
En el capítulo I, el autor realiza una detallada y necesaria contextualización del papel que desarrollan las regiones, concretamente, las comunidades autónomas, en la Unión Europea, comenzando por su evolución histórica. Los efectos de la globalización también se despliegan en este campo, dando como resultado, en palabras del autor, una amalgama de ordenamientos jurídicos obligados a interactuar, y que, como tal, son la base de este estudio: el derecho internacional, el derecho de la Unión Europea, el derecho estatal y el derecho autonómico. Esa interrelación se puede desarrollar en dos teorías diferentes: el constitucionalismo multinivel, a través del cual se produce una europeización de la constitución y una constitucionalización del derecho de la Unión Europea; y la constitución red donde el Estado decide con qué otros Estados u organizaciones internacionales se relaciona, lo que da lugar, como su nombre indica, a una red de ordenamientos interconectados, que no jerarquizados. Como resulta imprescindible al estudiar la Unión Europea, Sevilla Duro expone asimismo las principales teorías sobre su naturaleza, que el autor sintetiza en cinco: neofuncionalista, intergubernamentalista, federal, transaccionalista y neoinstitucionalista.
Para poder estudiar la participación ascendente de Castilla-La Mancha en la Unión Europea es indispensable entender cómo se articula la relación de las CC. AA. con la UE, siendo el punto de partida la jurisprudencia del TC que ha construido las vías de participación de las CC. AA. en el plano europeo, a la que el autor, acertadamente, hace un repaso para concluir con la relación de CLM con las políticas europeas, ya desde una óptica más concreta.
Si lo anterior era importante para poder abordar el tema que ocupa las páginas centrales de la obra, los principios sustantivos y relaciones de ordinación entre la UE, España y las CC. AA., así como la distribución competencial entre ellas, es clave no solo para la comprensión de este trabajo sino también para poder ahondar en él. Y todo esto debido a la complejidad de nuestro Estado autonómico que, además, coloca a las CC. AA. como los segundos ‒por detrás de los Länder‒ entes territoriales periféricos más autónomos de la UE. Por ello, se exponen los seis principios que informan el Estado autonómico, cuatro sustantivos y dos funcionales: autonomía, unidad, solidaridad, cooperación, dispositivo y dinámico; y, su consecuencia directa en las relaciones de coordinación, supra y subordinación e inordinación. En lo que a la distribución competencial se refiere, el reparto realizado por la CE resulta clave para las CC. AA. en general y CLM en particular, en tanto delimita sus competencias.
Entrando al fondo del asunto, en el capítulo II se abordan, de manera minuciosa, las vías internas y externas de la participación ascendente. Y es que el Estado, en las materias atribuidas a la UE en la distribución competencial antes referida, no pierde totalmente su poder en ellas, cosa que sí ocurre con los entes territoriales periféricos. De ahí, precisamente, el valor de estos mecanismos de participación. Y de ahí, también, el valor del estudio de Sevilla Duro en este campo, aportando una visión general, a la vez que rigurosa, de las vías internas ‒CARUE, Conferencia de presidentes, Comisión Mixta y participación horizontal‒ y las vías externas ‒Comitología, COREPER, Consejo, lobbies, Oficinas autonómicas, mecanismos dispuestos en los Estatutos de Autonomía (EEAA) de segunda generación y el Comité de las Regiones‒.
Después de todo lo reseñado, el capítulo III es, a mi juicio, la parte más significativa de la obra, pues en ella el autor no solamente expone la teoría, sino que también pasa a la práctica. No se limita a explicar cuáles son las propuestas de la doctrina más consolidada entorno al asunto que nos ocupa, sino que, con la precisión que caracteriza todas las páginas, también reflexiona acerca de cada una de las propuestas y nos ofrece unas cuantas más. Pero vayamos por partes. Sevilla Duro parte de la mejora de la articulación de la participación a través de la perspectiva comparada. Consecuentemente, antes de abordar las propuestas de mejora, acertadamente una vez más, se estudian los mecanismos de participación de los entes territoriales periféricos tanto de Italia y de Alemania, y no es de forma casual, puesto que entre estos y nuestro propio país, como es sabido, existen similitudes constitucionales, y de este último, en concreto, hemos asimilado algunos mecanismos de participación.
Tras este estudio, que va más allá de los aspectos meramente superficiales, desarrolla las principales propuestas que a lo largo de los años se han sucedido en aras de mejorar los mecanismos de participación ascendente de las CC. AA., tanto desde la perspectiva de la reforma del propio texto constitucional, tanto de forma general a través de principios que necesariamente tendrán que ser desarrollados por ley orgánica ‒López Castillo, Tajadura Tejada, Mangas Martín, entre otros‒, como la inclusión de una cláusula europea ‒por ejemplo, Montilla Martos y Alberti Rovira‒ así como propuestas más específicas acerca de la modificación tanto de las vías internas y externas, o de los diferentes modelos adoptados en los EEAA, no solo desde el ámbito científico sino también el político. Llegados a este punto y bajo la visión general de todas las propuestas realizadas en este ámbito, el autor sintetiza en tres las posibilidades abiertas para el EACLM: una relación detallada de todos los mecanismos de participación; introducir una cláusula europea; y, la enunciación de la participación ascendente, dejado en manos del legislador la concreción y elección de los mecanismos, a partir de los cuales realiza su propia propuesta, decantándose por la última de las posibilidades expuestas. Ello porque tras los pros y contras de cada una de las posibilidades, es la tercera la que permitiría al legislador configurar la participación, no quedando sujeto a la reforma del EEAA (con todo lo que ello implica). Y se llega a esta conclusión por diversas cuestiones: primero porque la regulación muy detallista de estos mecanismos en el EA no implica necesariamente que sean, en la práctica, eficaces; segundo, porque como el autor cuenta en sus conclusiones, existen también condiciones extrajurídicas que condicionan precisamente la eficacia de estos mecanismos, además de estar sujetos a muchas variables (como los cambios legislativos), por lo que están sujetos a cambios que, de adoptar alguna de las otras dos posturas, quedarían a merced, de nuevo, de la reforma del EA; y tercero, entre otros argumentos expuestos en la obra, por la propia naturaleza de los EEAA.
Lejos de ser esta su única propuesta, en la última parte de esta obra se aportan otras como la introducción de mecanismos para la interconexión vertical y horizontal de las CC. AA. o el fomento de las vías multilaterales, además de señalar los beneficios que la participación ascendente supone para los entes territoriales periféricos ‒como el desarrollo de los bienes públicos y la mejora del reparto de fondos europeos de solidaridad‒. Con todo, concluye que la participación interna no es mejor que la externa ni viceversa, sino que dependerá de las circunstancias concretas del caso que se trate. Eso sí, señala dos reglas sobre la participación: cuanto mejor articuladas estén las vías internas, menos se usan las externas y menos complejo es el sistema jurídico institucional de la UE y de los Estados, y cuanto más perfeccionada esté la regulación de la participación, más efectiva y menos problemática es la ejecución del DUE por los entes territoriales periféricos.
Como puede observarse, es una materia tremendamente compleja la que aborda Sevilla Duro. Sin embargo, ha logrado transmitir de manera clara y rigurosa todas las partes de la obra, logrando captar la atención del lector y permitiéndole no solo comprender la materia sino también reflexionar sobre ella. Ha introducido una perspectiva innovadora en el campo, propuestas novedosas y ha estimulado el debate en torno al tema, lo que pone de manifiesto la dedicación y la calidad de la investigación. Debido a su utilidad y exhaustividad, este libro es, sin duda, un referente destacado en este campo.
Profesora Universitaria en Formación de la Universidad de Castilla-La Mancha
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