El uso de los activos rusos para la compra de armas para Ucrania: dudas legales y dudas éticas

Uno de los marcos sancionadores que más controversia generó en la UE durante los primeros meses de la guerra en Ucrania fue la congelación de los activos rusos del Banco Central Ruso en entidades europeas. Esta medida del todo inusual dejó congelados 312.000 millones de euros de los que su mayor parte, 190.000 millones de euros se encontraban en la UE, estando el grueso situado en la belga Euroclear. De este modo se ha dejado a la Federación Rusa sin capacidad de acceso a ese dinero

Esta medida se enmarcaba dentro de los paquetes de sanciones económicas que aprobó el Consejo hacia la élite política y económica rusa mostrando así su condena a la agresión sobre Ucrania con la idea de que esta presión pudiera modificar la actitud rusa. Obviamente, y a la luz de los datos, no parece que la economía rusa se haya visto afectada en la medida suficiente, de hecho se espera que tenga un crecimiento del 3,5% a lo largo de 2024. Esta situación de resistencia económica rusa junto con el fracaso de la ofensiva ucraniana de 2023 ha provocado el estancamiento de la guerra, e incluso se comienzan a escuchar voces que apelan a una congelación del conflicto.

Los argumentos esgrimidos para la congelación de los activos rusos se han sostenido sobre el lema “si Rusia agrede y vulnera el derecho internacional, ha de pagar por ello”. Sobre esta base se congelaron desde 2022 activos que incluyen una gran diversidad de instrumentos financieros tales como cuentas bancarias, propiedades inmobiliarias, acciones, bonos, activos de lujo e inversiones de todo tipo de los oligarcas rusos en Europa. Una vez estos activos quedaron inmovilizados se comenzaron a explorar las opciones sobre la utilización de estos fondos para la reconstrucción de Ucrania. Sin embargo, las cosas en la vida real no son tan sencillas de resolver como los eslóganes políticos. Los límites legales son complicados de esquivar, especialmente si, como en este caso, lo que se pretende y defiende es el mantenimiento del imperio de la ley.

Las constantes solicitudes realizadas por el gobierno de Ucrania de liberación de los fondos rusos para nutrir la defensa ucraniana no es algo sencillo ni factible por el momento. De realizarse dejaría una enorme indefensión jurídica para aquellos inversores extranjeros en el marco de la UE. Es importante resaltar que la UE se rige por el Estado de Derecho que incluye también unas normas fiscales y jurídicas que protegen la inversión extranjera y que no se pueden romper, así como así. El Banco Central Europeo advirtió que la utilización de estos activos dañaría la reputación europea como lugar seguro de inversión, lo que dañaría el prestigio y peso económico del euro, así como la propia imposición de sanciones económicas en el futuro.

Para explorar la posibilidad de evitar cualquier infracción del derecho se encargó en el European Parliamentary Research Service un informe para explorar las opciones legales de confiscación de los activos rusos que fue publicado en febrero de 2024 y se tituló “Legal options for confiscation of Russian state assets to support the reconstruction of Ukraine”. En este documento se plantea la forma para esquivar la aplicación del derecho utilizando cuatro argumentos: 1) Evitar la inmunidad mediante acciones ejecutivas o legislativas, es decir, modificación de la norma; 2) Justificar la violación del Derecho Internacional por ser esto una contramedida; 3) Interpretación o modificación del Derecho Internacional para levantar la inmunidad a los activos ante la constatación de una agresión por parte de un órgano de las NNUU; o 4) Aplicar la excepcionalidad en el derecho internacional en la ejecución de sentencias internacionales. También se plantea la modificación del derecho nacional; cuestiones específicas cuando los activos corresponden a personas particulares y no al Estado; norma internacional sobre protección de inversores privados (que incluyen los bancos) y normas relativas a la no intervención (medidas coercitivas que afectan a un Estado).

En dicho informe se dan también algunas claves para saltarse todo este extremadamente complejo marco legal con la dificultad adicional de que su alcance de aplicación sería sólo para este caso y no tendría una aplicación general. Así, se plantea la justificación de la violación de inmunidad de Rusia como una contramedida que excluya la responsabilidad de los Estados infractores, reconociendo, por tanto, la infracción en el caso; otra opción es la invocación de la auto-defensa siempre temporal y no permanente; impulsar el cumplimiento de las sentencias internacionales contra Rusia en los tribunales nacionales; establecer una comisión internacional de quejas de las víctimas ucranianas; situar los activos estatales rusos en una cuenta depósito para ser utilizada por Ucrania para devolver los préstamos; aplicar la excepción a la inmunidad sobre la base de la financiación del terrorismo por parte de Rusia según la Convención de Varsovia de 2005, fueron algunas de las sugerencias planteadas de en dicho informe. Finalmente, la que más viabilidad y menor riesgo para la reputación europea fue la que hacía referencia a la utilización de los intereses obtenidos de los fondos. Como se puede observar en el informe que es de carácter público, se realiza un rastreo de vulneración del derecho internacional para poder alcanzar un fin que no es otro que la financiación de la guerra y la reconstrucción en Ucrania por parte de la UE.

Así, durante el Consejo Europeo de los pasados 14 y 15 de abril de 2024, los líderes de la UE decidieron tomar posesión de los intereses generados de los activos rusos congelados para dárselos a Ucrania. La propuesta podría llegar a contar con 3000 millones de euros sólo este año, y hasta 15.000 millones de euros hasta 2027, de los que 1000 millones estarían en disposición de llegar a Ucrania en el mes de julio. En todo caso, todavía no parece que esté decidido la forma en la que se distribuirían, aunque sí se ha establecido que se utilizarán el 97% del total de los intereses, dejando un 3% destinado a la financiación de litigios con Rusia por esta causa. Parece que de ese 97% el 90% de ese dinero se utilizaría para programas militares de ayuda a Ucrania en el frente de guerra, y el 10% quedaría reservado para su reconstrucción. Tal y como queda plasmado de manera evidente en el informe mencionado, esta medida va a ser de muy complicado encaje legal y existe un alto nivel de riesgo de que el dinero utilizado tenga que ser devuelto al Estado ruso si este iniciara acciones legales contra Bruselas. Es muy relevante en este punto destacar que ha sido la UE la única potencia occidental que se ha atrevido a poner en marcha una acción tan arriesgada en términos de vulneración del Derecho Internacional, ni EEUU, ni Japón, ni Australia han dado este paso, al menos de momento. Una operación de alto riesgo que puede poner en peligro la reputación de la UE y al euro, y que, a la luz de las cifras, tampoco va a resolver las carencias de fondos y armas que necesitaría Ucrania para poder defenderse de manera solvente sobre el terreno.