Simposio “Reforma Constitucional al Poder Judicial Mexicano”, PARTE I: ¿Qué está pasando en México? Reforma Judicial y Retroceso Democrático

[Nota editorial: Esta es la PRIMERA PARTE de un simposio sobre las recientes reformas constitucionales que afectan al poder judicial en México. La introducción al simposio puede encontrarse aquí. Los artículos del simposio están publicados en ICONnect (en inglés) y en IberICONnect (en español). Agradecemos a Ana Micaela Alterio y a David Landau su trabajo en la organización del simposio y la colaboración entre los blogs]

Puedes encontrar la entrada homóloga en ICONnect aquí.

1. ¿Constitución rígida o flexible? El rapidísimo proceso de la “reforma” judicial

¿Qué está sucediendo en México? Apenas dos meses después de la elección de la primera mujer presidenta en la historia bicentenaria del país, Claudia Sheinbaum Pardo, los acontecimientos políticos y constitucionales mexicanos han vuelto a atraer la atención del mundo, esta vez en torno a un tema mucho más polémico.

De hecho, el 15 de septiembre de 2024, el presidente saliente, Andrés Manuel López Obrador (comúnmente conocido como AMLO), acompañado por la presidenta electa Sheinbaum Pardo, quien asumirá el cargo el 1 de octubre, firmó el decreto de la “reforma” constitucional del poder judicial: una reforma que, desde el momento de la presentación de la iniciativa por parte del Ejecutivo, el 5 de febrero de 2024, generó una oleada de protestas por parte no solo de la oposición, sino también de las personas que integran el poder judicial, desde los altos mandos hasta la base trabajadora, de los estudiantes universitarios y otros sectores de la sociedad civil. Además, duras críticas llegaron de instituciones internacionales, de los gobiernos canadienses y estadounidense, de múltiples organizaciones no gubernamentales y de la comunidad jurídica democrática, mexicana y mundial.

Si por un lado la “reforma” sigue una tradición mexicana, por la cual en un contexto de hiperpresidencialismo la constitución es considerada como un documento político fácilmente modificable (al punto que, desde 1917, ha habido 258 reformas que han afectado a cerca de 800 artículos), su contenido la convierte, sin embargo, en un elemento de ruptura. Tanto es así que la palabra “reforma” es poco apropiada, apareciendo más como un “reemplazo constitucional”, es decir, como una modificación constitucional que desfigura las instituciones características del Estado de derecho. En Israel, por ejemplo, frente a otra “reforma” judicial, se ha utilizado la expresión “judicial overhaul”.

Aunque la Constitución mexicana parece bastante rígida con base en su fórmula de modificación (toda reforma debe ser aprobada con una mayoría calificada de dos tercios por ambas cámaras del Congreso federal y ratificada por la mayoría absoluta de los órganos legislativos de las 32 entidades federativas, según el artículo 135) en la práctica es fácilmente modificable cuando la mayoría del partido del presidente controla también el Congreso y las legislaturas de los estados.

El proceso legislativo se completó en el lapso de pocos días, justo después de la inauguración, el 1 de septiembre de 2024, de la nueva legislatura tras las elecciones del 2 de junio. De hecho, la coalición de gobierno dispone de una supermayoría en la Cámara de Diputados (364 de 500), consecuencia del sistema electoral mexicano y de la interpretación que el INE y el TEPJF han dado, con decisiones que fueron fuertemente criticadas por la doctrina, a la problemática cuestión de la “sobrerrepresentación”, es decir, los límites al efecto mayoritario del sistema electoral previstos por el artículo 54 de la Constitución para la protección de las minorías políticas. En el Senado, donde la mayoría calificada es de 86 votos de 128 senadores, la coalición de gobierno había obtenido “solamente” 83 escaños; por lo tanto, necesitaba de tres senadores adicionales para disponer de la mayoría calificada. La coalición de gobierno incorporó fácilmente a dos senadores del PRD, que habían sido votados, en principio como parte de la oposición, y obtuvo de manera rocambolesca el voto de un senador del PAN. Así se llegó, el 11 de septiembre, a la votación final sobre la reforma en cuestión, votación que tuvo que llevarse a cabo en una sede alterna, debido a que la sede del Senado estaba ocupada por manifestantes. A esta votación le siguió la ratificación por parte de los Congresos estatales, dentro de unas horas, e incluso minutos, desde su presentación en el pleno, un paso previsible ya que 24 de las 32 legislaturas locales están ahora controladas por el partido del presidente.

2. El contenido: México como ejemplo extremo de “Democratic Backsliding”

Con esta reforma, México se inserta plenamente, es más, digamos que asume una posición de liderazgo, en el grupo de países que viven procesos institucionales de “regresión democrática”. Como nos muestran múltiples experiencias, empezando en Europa por las de Polonia y Hungría, la regresión se concreta con normas jurídicas adoptadas por las mayorías políticas (que en algunos casos pueden ser tan amplias como para permitir incluso reformas constitucionales), con las que se socava la independencia del poder judicial y se “capturan” o debilitan las cortes constitucionales y las autoridades independientes. El objetivo de estos procesos es la concentración del poder en manos de los gobiernos que, una vez liberados de los pesos y contrapesos que caracterizan la democracia constitucional, se instalan irrevocablemente en el poder, y eliminan de hecho las posibilidades de una efectiva alternancia democrática.

Pues bien, las normas constitucionales recién entradas en vigor en México –aunque descritas por el presidente saliente, quien las promovió con vehemencia durante todo su mandato, como normas destinadas a “limpiar” la corrupción del poder judicial y la ineficiencia, a través de su “democratización”– contienen todos los elementos para considerarlas emblemáticas de los procesos de ataque a la democracia constitucional en marcha en muchas partes del mundo. Es más, constituyen actualmente el punto más extremo que produce un impacto en los mecanismos del Estado de derecho que no tiene igual en ninguna otra experiencia de regresión democrática. Hasta ahora, de hecho, los órganos independientes han sido objeto de intentos de control (court-packing) o de limitación (court-curbing) por parte de los gobiernos y las mayorías políticas. Nunca se había producido una sustitución total de los jueces, ni se había previsto su elección popular de manera tan masiva. A nivel comparado, esta técnica permanece circunscrita a los juzgados locales en Estados Unidos y a algunas altas jurisdicciones en Bolivia, incluido el Tribunal Constitucional Plurinacional con base en la Constitución de 2009, lo que ha generado no pocos problemas.

Con la intención de sintetizar una reforma que trastoca innumerables artículos de la Constitución, puede decirse que se trata de un completo desmantelamiento de las altas ramas del poder judicial federal y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el máximo órgano de justicia constitucional mexicano. Consecuencias análogas se tendrán sobre las personas juzgadoras de las entidades federativas, ya que las legislaturas locales están llamadas a introducir la elección directa a través de leyes específicas. A nivel federal, se prevé la remoción de 1,600 personas juzgadoras (los “ministros” de la Suprema Corte, los magistrados de circuito y los jueces de distrito), para sustituirlos con jueces elegidos por voto directo. Si bien en algunos casos (como para la Suprema Corte o la Sala Superior del Tribunal Electoral) hoy los jueces son elegidos por el Congreso a propuesta del titular del ejecutivo, por un período de tiempo limitado, a la gran mayoría de las posiciones se accede a través de un concurso y tienen duración vitalicia. Las primeras elecciones, para un total de 343 posiciones, se llevarán a cabo en junio de 2025, mientras que una segunda ronda se encuentra prevista para 2027. El único requisito para competir en la elección popular es contar con un título de licenciado en derecho; las listas de personas candidatas serán formuladas por los tres poderes del Estado a través de un complejo mecanismo que se inicia con una convocatoria pública, pero en esencia también devuelve a las mayorías políticas la selección de los candidatos. Quedan fuera de la reforma, no por casualidad, se ha dicho, aquellas magistraturas cuyas nominaciones ya se encuentran en manos del ejecutivo, como los tribunales administrativos, agrarios y militares.

La Suprema Corte estará compuesta por nueve “ministros”, en lugar de los 11 actuales, elegidos por 12 años (hoy en día el mandando es de 15 años). Que la reforma esté dirigida a penalizar a la Suprema Corte también se evidencia en otras disposiciones, como aquellas destinadas a impedir la suspensión cautelar de las normas impugnadas y a limitar al caso concreto los efectos de las decisiones que emanen de los juicios de amparo. Sin mencionar las normas relativas a la retribución de las futuras personas juzgadoras y a las pensiones de las que actualmente están en funciones, a quienes se les exige la renuncia inmediata y la búsqueda de una reelección para poder tener acceso a ellas.

Las nuevas normas también afectan al órgano encargado de la administración de la judicatura y titular del poder disciplinario, el Consejo de la Judicatura Federal, que desaparecerá. Será sustituido un Tribunal de Disciplina Judicial, formado por cinco miembros elegidos por voto directo, con el poder de sancionar a todos los miembros de la judicatura. Las sanciones podrán llegar hasta la destitución del cargo. Las decisiones de este Tribunal serán inapelables.

De este modo, López Obrador logró alcanzar lo que persiguió durante años: la destitución de los altos mandos del poder judicial, y en particular de la Suprema Corte, hacia quienes siempre mostró una marcada hostilidad, que expresaba frecuentemente en sus llamadas “mañaneras”, en donde resuena fuertemente el lenguaje populista, es decir, un enfrentamiento entre “nosotros”, el pueblo, y “ellos”, las élites corruptas que no nos permiten trabajar. La reforma constitucional representa la respuesta a la anulación, por parte de la misma Suprema Corte, de intentos previos de una “reforma judicial” llevados a cabo por vía legislativa (el denominado “PLAN B”). De hecho, hasta las elecciones del 2 de junio de 2024, al no contar con una mayoría parlamentaria suficiente para aprobar una reforma constitucional, el “PLAN C”, parecía una probabilidad bastante remota.

3. Perspectivas: la autodefensa de las Cortes y la defensa de la democracia

Frente a una “reforma constitucional” que, en nombre de la voluntad popular omnipotente e ilimitada, desmantela los fundamentos del Estado de derecho y de la democracia constitucional, la cuestión de las herramientas para hacerle frente sigue abierta. El derecho comparado muestra que las “unconstitutional constitutional amendments” (inconstitucionalidad de las reformas constitucionales) constituyen uno de los mecanismos de autodefensa de las Cortes constitucionales. Esta autodefensa es también una defensa de la democracia constitucional, ya que el debilitamiento de las cortes suele ser solo el primer paso hacia una toma de poder más amplia, como lo demuestra el paquete de reformas presentadas por AMLO el 5 de febrero, que están dirigidas a trastocar a otros organismos autónomos (como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Instituto Nacional de Transparencia, y otras autoridades independientes) y que prevén la militarización de la Guardia Nacional.

Sin duda, se trata de un camino estrecho, no solo en lo que respecta a las vías de acceso a la Suprema Corte, sino también porque la Corte no ha desarrollado hasta ahora una jurisprudencia favorable hacia las “unconstitutional constitutional amendments” (SCJN, 6 de junio de 2008, Acción de Inconstitucionalidad 168/2007), aunque existen múltiples opiniones doctrinales que sostienen que el poder de reforma constitucional en México no es ilimitado, incluso en ausencia de límites explícitos. Además, no deben subestimarse las dificultades de una Corte deslegitimada por los constantes ataques de un poder político que goza de un amplio consenso popular, y que estaría llamada a declarar inconstitucional, precisamente, la “reforma” que busca desmantelarla. Una “reforma” que se presenta ante la opinión pública como una etapa imprescindible de esa “Cuarta transformación” que debería hacer de México un país más justo e igualitario.

Al mismo tiempo, una sentencia de inconstitucionalidad podría constituir una útil estrategia de salida para la nueva presidenta, ante crecientes presiones no solo de amplios sectores de la opinión pública interna, sino sobre todo de los inversionistas y las organizaciones internacionales: ¿qué mejor vía de escape que una sentencia emitida por los “malvados” jueces conservadores, que impiden una reforma democrática y progresista? Las próximas semanas nos dirán si aún queda espacio para la democracia constitucional en México, o si tendremos que enfrentarnos a una etapa, aún más extrema, del “democratic backsliding” global.

Cita recomendada: Tania Groppi, «Simposio “Reforma Constitucional al Poder Judicial Mexicano”,PARTE I: ¿Qué está pasando en México? Reforma Judicial y Retroceso Democrático», IberICONnect, 30 de septiembre de 2024. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2024/09/simposio-reforma-constitucional-al-poder-judicial-mexicano-parte-i-que-esta-pasando-en-mexico-reforma-judicial-y-retroceso-democratico