Simposio “Reforma Constitucional al Poder Judicial Mexicano” ADDENDA: Reforma judicial abusiva en México

[Nota editorial: Esta es la ADDENDA del simposio sobre las recientes reformas constitucionales que afectan al poder judicial en México. La introducción al simposio puede encontrarse aquí. Los artículos del simposio están publicados en ICONnect (en inglés) y en IberICONnect (en español). Agradecemos a Ana Micaela Alterio y a David Landau su trabajo en la organización del simposio y la colaboración entre los blogs].

Puedes encontrar la entrada homóloga en ICONnect aquí.

I      Introducción

En México, se acaban de aprobar una serie de cambios a la Constitución que constituyen un claro peligro para la salud de la democracia en el país – o que son indiscutiblemente «abusivos» en su naturaleza (ver aquí y aquí). Entre estos cambios, destaca la modificación del proceso de designación de los ministros de la Suprema Corte, que incluye la elección de todos los jueces del país mediante voto popular.

​​En esta publicación, argumentamos que la naturaleza abusiva de estos cambios exige una respuesta urgente y decisiva tanto de actores internos como externos. La comunidad internacional debe continuar condenándolos enérgicamente y ejercer presión sobre los líderes mexicanos para que no los implementen en los próximos meses. Asimismo, la Suprema Corte de México debe buscar privar de efecto estos cambios, ya sea declarando inconstitucional la legislación de implementación relevante o a través de una forma procedimental o sustantiva de la doctrina de la reforma constitucional inconstitucional de reforma inconstitucional. 

II     La “Reforma” Judicial en México 

El sistema constitucional mexicano es imperfectamente democrático: durante más de 70 años, hasta el año 2000, las elecciones mexicanas estuvieron dominadas por el Partido Revolucionario Institucional (“PRI”). Sin embargo, la Constitución mexicana de 1917 establece un sólido sistema de controles y contrapesos constitucionales – que incluye una Suprema Corte relativamente poderosa e independiente. Las reformas a la Constitución en la década de 1990 otorgaron a la Corte poderes de control judicial mucho más amplios, los cuales se expandieron aún más en 2011. Y si bien, la Corte ha enfrentado críticas, en los últimos 20 años ha surgido como un árbitro importante entre los poderes del gobierno, los estados y los órganos constitucionales autónomos. 

Este papel se ve amenazado por la reciente reforma judicial que modifica el proceso de nombramiento de jueces, magistrados y ministros a través de un sistema de elecciones populares. Este nuevo sistema, alineado con las elecciones generales, permitirá a la ciudadanía elegir directamente a funcionarios judiciales clave, incluyendo a los ministros de la Suprema Corte, a los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y a los miembros del nuevo Tribunal de Disciplina Judicial. Históricamente, los ministros de la Suprema Corte eran nominados por el presidente, y el Senado elegía a uno de los nombres de lista propuesta por el presidente, mientras que jueces y magistrados eran designados con base en el mérito a través del Consejo de la Judicatura Federal. El cambio propuesto hacia elecciones populares representa una ruptura fundamental con el anterior sistema de carrera judicial basado en méritos.

Bajo este nuevo esquema, los magistrados de circuito y jueces de distrito ejercerán su encargo por un periodo de nueve años, con opción a ser reelegidos, mientras que los integrantes del Tribunal de Disciplina Judicial durarán en el cargo seis años sin posibilidad de reelección. Además, la reforma dispone la destitución de todos los ministros actuales de la Suprema Corte a partir del 30 de agosto de 2025, y reduce el número de ministros de 11 a 9. También se eliminan las salas de la Corte, por lo que ésta funcionará únicamente en pleno, y la presidencia de la Corte se renovará cada dos años de manera rotatoria, en función del número de votos obtenidos por las candidaturas.

La implementación de la reforma se llevará a cabo en dos etapas. El 1 de junio de 2025 se realizarán elecciones para cubrir todos los cargos de la Suprema Corte, las vacantes en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los puestos del Tribunal de Disciplina Judicial y la mitad de los magistrados de circuito y jueces de distrito. Los funcionarios electos asumirán sus cargos a partir del 1 de septiembre de 2025. Los magistrados de circuito y jueces de distrito restantes serán elegidos en 2027. Se estima que en 2025 habrá 10,815 candidatos compitiendo por 1,481 cargos judiciales, mientras que en 2027, el número de candidatos ascenderá a 31,345 para 5,229 puestos. La ciudadanía tendrá que elegir entre 81 candidatos para los nueve cargos de la Suprema Corte, un cambio radical en los métodos de elección tradicionales. Además, los votantes deberán escribir los nombres de los candidatos que elijan, en lugar de seleccionar el logo de un partido como se hacía anteriormente.

El proceso electoral comenzará con la emisión de una convocatoria por parte del Senado, en la cual se detallarán las etapas, fechas y cargos a cubrir. Cada rama del gobierno propondrá candidatos, quienes serán evaluados por un comité de cinco personas reconocidas en la actividad jurídica. Una vez aprobadas las candidaturas, estas serán enviadas al Senado y, posteriormente, al Instituto Nacional Electoral (INE), que será responsable de supervisar el proceso electoral. La reforma introduce nuevos requisitos para los candidatos, como un promedio mínimo de 8.0 en derecho y 9.0 en materias relevantes para los cargos judiciales a los que aspiran. Asimismo, se elimina el requisito previo de experiencia mínima y los candidatos deberán presentar un ensayo donde justifiquen los motivos de su postulación y cartas de recomendación que certifiquen sus calificaciones éticas y profesionales.

III   Constitucionalismo abusivo en acción

Cambios de este tipo constituyen lo que dos de nosotros hemos denominado anteriormente como «constitucionalismo abusivo.» Este concepto se refiere al uso de las herramientas de cambio constitucional para erosionar las instituciones fundamentales o los derechos esenciales que una democracia necesita para su supervivencia. En otros trabajos, Dixon y Landau han denominado a esto el «núcleo mínimo democrático».  La reforma judicial en México utiliza el mecanismo de reforma constitucional precisamente para atacar el núcleo mínimo democrático.

 La idea del «núcleo mínimo democrático» surge de dos fuentes complementarias: el consenso entre teóricos de la democracia y del constitucionalismo sobre qué es lo que la democracia requiere, cuanto menos, para lograr su objetivo de empoderar a los ciudadanos en un proceso de autogobierno basado en la igual dignidad para todos; y el consenso entre las democracias actuales sobre el conjunto mínimo de garantías constitucionales que han adoptado como parte de su sistema de autogobierno constitucional.

Además, sugerimos que el núcleo mínimo se compone de tres elementos principales: (i) el compromiso con elecciones regulares, libres, justas y multipartidistas; (ii) la protección de derechos y libertades políticas; y (iii) un conjunto de controles y contrapesos institucionales necesarios para garantizar los puntos (i) y (ii). La reforma judicial amenaza este tercer elemento fundamental al debilitar los controles y contrapesos. Esto pone en riesgo la concepción de los jueces como garantes que rinden cuentas a la Constitución, en lugar de al público, y probablemente dará lugar a la designación de jueces con lazos políticos al partido que controla la presidencia y el Congreso. 

La nueva presidenta, Claudia Sheinbaum, ha reiterado su compromiso de continuar el legado de su predecesor López Obrador tras ganar las elecciones presidenciales con casi el 60% del voto popular. La coalición «Sigamos Haciendo Historia», encabezada por Morena, obtuvo una supermayoría en la Cámara de Diputados con 364 de los 500 escaños y estuvo cerca de lograr lo mismo en el Senado, al ganar 83 de los 128 escaños . Esto probablemente se traducirá en el respaldo a los candidatos de Morena en futuras elecciones judiciales, lo que, a su vez, provocará una erosión casi total de la independencia de la Corte. 

También existen fuertes indicios de que estos cambios fueron intencionados y con fines abusivos. La reforma fue propuesta por López Obrador en los últimos momentos de su mandato, tras una constante confrontación con el poder judicial, al que atacó reiteradamente durante sus ‘mañaneras’- las conferencias de prensa diarias a las 7:00 a.m.- donde acusó además al poder judicial de corrupción, exceso de personal y gasto excesivo. Sus esfuerzos por debilitar al poder judicial se intensificaron después de que la Corte declaró inconstitucional parte de su proyecto de reformas conocido como ‘Plan B‘, diseñado, entre otras cosas, para menoscabar al INE.

La reforma judicial fue presentada como parte de un paquete más amplio de cambios que probablemente afectarán tanto los derechos políticos como los civiles. Estas medidas incluyen la ampliación del rol del ejército en tareas de seguridad ciudadana, colocando a la Guardia Nacional bajo el control de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), así como la eliminación de salvaguardias que permitirán al ejército actuar en tiempos de paz. Además, este paquete contempla reformas que proponen la disolución de siete organismos autónomos constitucionales y la eliminación de la representación proporcional en el sistema electoral.

Un último indicador de cambio abusivo es la manera en que se ha justificado la reforma. Dos de nosotros hemos sostenido que el cambio constitucional abusivo suele implicar una estrategia de legitimación que manipula tanto los procesos internos preexistentes como las referencias a modelos y precedentes democráticos, tanto extranjeros como internacionales. Esta es la esencia del ‘préstamo constitucional abusivo’ como estrategia de legitimación (Dixon y Landau,2021): se basa en apelaciones implícitas a precedentes democráticos nacionales e internacionales, así como en comparaciones explícitas con versiones (distorsionadas) de precedentes extranjeros o internacionales.

En este contexto, se han hecho comparaciones con Estados Unidos, donde varios estados permiten la elección popular de jueces, y con Bolivia, que adoptó la elección popular de jueces de altos tribunales en 2009 (en circunstancias potencialmente abusivas). Partidarios de las reformas, alineados con Morena, han hecho referencia explícita a estas comparaciones al justificar los cambios propuestos.

La comparación con Bolivia es cuestionable, dado que el historial de la justicia constitucional y de los tribunales superiores en ese país ha sido considerado deficiente. Tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional como otros tribunales han sido señalados por su falta de independencia frente al partido político en el poder. Además, la opinión pública ha expresado un alto nivel de insatisfacción con el sistema, como lo demuestra el elevado número de votos en blanco. Por lo tanto, la experiencia boliviana sirve más como una “advertencia” para México que como un ejemplo a seguir.

La comparación con Estados Unidos (EE. UU.) es defectuosa debido a las importantes diferencias entre ambos sistemas, algunas de las cuales merecen ser destacadas. En primer lugar, la labor principal de los jueces estatales en EE. UU. es aplicar el derecho penal y administrar el derecho común, más que interpretar el derecho constitucional. En segundo lugar, los jueces estatales están limitados por la Constitución de EE. UU., cuya interpretación recae en los jueces federales (a pesar de la creciente tendencia partidista), nombrados de manera vitalicia. En tercer lugar, la inclusión de procesos electorales para jueces a nivel estatal en EE. UU. no ha resultado en despidos masivos de jueces en funciones, como es probable que ocurra en México. Este tipo de renovación masiva y acelerada es especialmente susceptible a abusos. Por lo tanto, utilizar el sistema estadounidense como justificación resulta altamente descontextualizado y selectivo.

IV   Contrarrestando el cambio abusivo

Una vez que comienza, el cambio constitucional abusivo puede ser difícil de detener. El primer paso es reconocer que está ocurriendo y estar dispuestos a llamarlo por su nombre: un abuso de la democracia constitucional, de su lógica y de sus procesos, en lugar de considerarlo una ‘reforma’ legítima.

Denunciar el abuso puede tener efectos significativos o limitados, dependiendo de quién lo haga. Un ejemplo claro es el de los miles de israelíes que protestaron en las calles para oponerse a los intentos del primer ministro Benjamin Netanyahu de aprobar cambios abusivos en el sistema judicial de Israel. La magnitud de estas protestas, junto con el estatus de muchos de los participantes, incluidos altos mandos del ejército israelí, contribuyó a frenar la mayor parte de las reformas en el parlamento. Además, es probable que este respaldo haya influido en la decisión de la Corte Suprema de Israel, que declaró inconstitucional parte de los cambios que sí fueron aprobados.

La comunidad internacional también suele desempeñar un papel importante; así fue en Israel, y creemos que lo mismo aplica en el caso de México. Los esfuerzos en esta dirección ya han comenzado, como lo demuestra la respuesta de Estados Unidos y otros aliados democráticos frente a estos cambios: por ejemplo, las críticas del Embajador de Estados Unidos en México, el Colegio de Abogados de Nueva York, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Comisión Internacional de Juristas, el Colegio Internacional de Abogados y la Unión Internacional de Magistrados. En los círculos académicos, también se ha publicado una carta abierta firmada por decenas de académicos internacionales. Sin embargo, se puede y se debe hacer más para aumentar esta respuesta internacional.

Otra cuestión clave es si la Suprema Corte y los tribunales mexicanos pueden hacer algo para evitar que este cambio surta efectos. Esta pregunta ya ha sido debatida en este simposio. Una opción sería que la Suprema Corte espere la aprobación de la ley que regule el proceso de implementación de las reformas y, posteriormente, declare dicha ley inconstitucional. Otra posibilidad sería que la Corte determine que la reforma fue aprobada mediante un proceso defectuoso, por lo que necesitaría ser votada nuevamente para ser válida. Un Tribunal Colegiado de Circuito en México consideró argumentos similares cuando ordenó la suspensión de la publicación de la reforma. Sin embargo, el presidente optó por ignorar la orden judicial y promulgó la reforma de todos modos. No obstante, existen precedentes claros de este enfoque en otros contextos, como la reciente decisión de la Corte Suprema de Kenia en el caso BBI, que declaró inconstitucional un conjunto de reformas constitucionales potencialmente abusivas.

En última instancia, la Corte podría declarar inconstitucional la reforma por razones sustantivas, considerándola una sustitución inapropiada (en lugar de una reforma) de la Constitución de 1917 y, por ende, una reforma constitucional inconstitucional (ver aquí y aquí). Creemos que una decisión de este tipo, aunque novedosa dentro del sistema constitucional mexicano, tendría una justificación normativa sólida como medio para proteger el núcleo mínimo democrático. La doctrina de la reforma constitucional inconstitucional se justifica plenamente como un mecanismo para detener o, al menos, actuar como un «tope» que desacelera los esfuerzos por implementar cambios constitucionales abusivos. Asimismo, existen numerosos precedentes que respaldan la adopción de una decisión de esta naturaleza en otros contextos. Entre ellos se incluye el caso israelí mencionado anteriormente, en el cual la Corte Suprema invocó la doctrina de la reforma constitucional inconstitucional para declarar inaplicable una enmienda a las Leyes Básicas de Israel. Dicha enmienda, de haber entrado en vigor, habría eliminado la facultad de la Corte Suprema para ejercer el control de ‘razonabilidad’. Del mismo modo, hace algunos años, la Corte Suprema de India aplicó la doctrina de la estructura básica de la constitución (una variante de la doctrina de la reforma constitucional inconstitucional) para declarar inconstitucionales cambios sustanciales en los procesos de nombramiento de jueces de la Corte Suprema y otros tribunales, los cuales habrían otorgado un mayor control a los actores políticos sobre dichos nombramientos. Esto ocurrió en un contexto de múltiples intentos por parte de la administración de Modi para socavar la democracia en India.

Independientemente del camino que tome la Corte, existe un claro desafío relacionado con el tiempo: para tener éxito, cualquier acción contra la reforma debe llevarse a cabo dentro de una ventana de oportunidad limitada; de lo contrario, serán los propios jueces elegidos bajo los nuevos procedimientos quienes estarán encargados de invalidar su funcionamiento o sus efectos. Esto aplica a cualquier esfuerzo por contrarrestar un cambio constitucional abusivo. Una respuesta efectiva generalmente solo es posible dentro de un margen de tiempo muy reducido, antes de que los cambios relevantes comiencen a materializarse y erosionen la independencia de las instituciones clave encargadas de ejercer resistencia legal.  

V     Conclusión

La reforma judicial en México representa un peligro claro e inminente para el núcleo mínimo de la democracia mexicana, así como para el compromiso con los controles y contrapesos institucionales que la sustentan. Por esta razón, debe ser reconocida por lo que es: un caso de constitucionalismo abusivo.

La pregunta más difícil es qué se puede hacer en respuesta, tanto por parte de la comunidad internacional como de la propia Suprema Corte mexicana. Sugerimos que aún existen medidas importantes por tomar. El momento para actuar es ahora.

Cita recomendada: Irene Parra Prieto, Rosalind Dixon & David Landau, «Simposio “Reforma Constitucional al Poder Judicial Mexicano”, ADDENDA: Reforma Judicial Abusiva en México», IberICONnect, 10 de octubre de 2024. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2024/10/simposio-reforma-constitucional-al-poder-judicial-mexicano-addenda-reforma-judicial-abusiva-en-mexico/