Simposio “Reforma Constitucional al Poder Judicial Mexicano”, PARTE VIII: El problema del poder reformador y sus límites constitucionales

[Nota editorial: Esta es la OCTAVA PARTE de un simposio sobre las recientes reformas constitucionales que afectan al poder judicial en México. La introducción al simposio puede encontrarse aquí. Los artículos del simposio están publicados en ICONnect (en inglés) y en IberICONnect (en español). Agradecemos a Ana Micaela Alterio y a David Landau su trabajo en la organización del simposio y la colaboración entre los blogs].

Puedes encontrar la entrada homóloga en ICONnect aquí.

[T]oda constitución en conjunto, es un límite, 

gobierno constitucional quiere decir gobierno limitado.

Hilario Medina

I.

Recordar las palabras del constituyente Hilario Medina, al conmemorar los primeros 15 años de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, promulgada el 5 de febrero de 1917, es imperativo. Ello me permite reiterar que para él —como para mí (2005, 2006, 2007, 2008a, 2008b, 2009, 2011, 2017, 2018)— sí hay “límites de las reformas” a la propia Constitución, como lo dejó entrever en el “Discurso alusivo a la Clausura del Congreso Constituyente (1916-1917)”. 

No obstante, en México, la doctrina parece estar dividida sobre el control de la constitucionalidad de una reforma a la Constitución. El problema original lo podemos rastrear a una doble mutación del texto constitucional: 

De un lado, el artículo 133 consagró originalmente un control difuso de la constitucionalidad. No obstante, a partir de 1942 prevaleció un criterio contrario. Al resolver el amparo en revisión 4,072-1941/2a, a partir de la ponencia del entonces ministro Gabino Fraga, el precedente fue en el sentido de que solamente el poder judicial de la federación podía conocer de la inconstitucionalidad de leyes por la vía del juicio de amparo. Esto vino a crear un “indebido monopolio” a favor del amparo y del poder judicial federal, denunciado por Antonio Martínez Báez —hijo de otro ilustre constitucionalista— y defendido por Antonio Carrillo Flores. 

Y, del otro, el artículo 135 estableció la reformabilidad de la constitución y el 136 estipuló la inviolabilidad de la misma. Sin embargo, en ese mismo año de 1942, Felipe Tena Ramírez publicó, como artículo, un avance de lo que aparecería, un par de años después, en su célebre libro Derecho constitucional mexicano (1944). Ahí, discurriría sobre la “competencia del poder revisor de la Constitución”. Al respecto, afirmaría “ya no resalta con la misma nitidez la separación en el tiempo y en la teoría del poder constituyente frente a los poderes constituidos”. Por un lado, anotaba: “En efecto, el artículo 135 establece un órgano, integrado por la asociación del Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, capaz de alterar la Constitución mediante adiciones y reformas a la misma.” Por el otro, apuntaba: “Ese órgano tiene que participar en alguna forma de la función soberana, desde el momento en que puede tocar la obra que es expresión de la soberanía. Su función es pues, función constituyente. Y como, por otra parte, se trata de un órgano que sobrevive al autor de la Constitución, cuya vida se extinguió con su tarea, consideramos que merece por todo ello el nombre de “poder constituyente permanente”.” Así, insistiría:

Se dice que el poder reformador, creado por el Constituyente, no puede igualar ni menos rebasar la soberanía de que gozó el Constituyente al dar la Constitución, porque la facultad de reformar es una facultad atribuida, una competencia auténtica y, como tal, limitada; de ese modo las decisiones políticas fundamentales de la Constitución son asuntos propios del poder constituyente del pueblo y no pertenecen a las instancias autorizadas para reformar y revisar la Constitución. El error consiste… en considerar como constituido al órgano revisor, cuyas funciones son en verdad de Constituyente.

II

Por ello, parecería que el poder reformador no es un poder constituido sino uno constituyente y como tal que no era procedente ningún tipo de control. Este razonamiento no sería cuestionado sino hasta que Ignacio Burgoa Orihuela promoviera sin éxito un amparo contra el decreto #97 de reforma a la Constitución, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF), del 17 de noviembre de 1982. Dicho decreto serviría para fundamentar la expropiación bancaria.

Los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la materia, con posterioridad al decreto #133 de reforma a la Constitución, en materia judicial, publicado en el DOF, del 31 de diciembre de 1994, son:

1) El “amparo Camacho”, promovido por Manuel Camacho Solís, en contra del decreto #136 de reforma a la Constitución, en materia político-electoral, publicado en el DOF, del 22 de agosto de 1996, estableció un importantísimo criterio: “Reforma constitucional, Amparo contra su proceso de creación. Procede por violación a derechos políticos asociados con garantías”.

2) Las controversias constitucionales “en materia indígena”, promovidas en contra del decreto #151 de reforma a la Constitución, publicado en el DOF, del 14 de agosto de 2001, dieron lugar al criterio contrario “Procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Federal. No es susceptible de control jurisdiccional”. 

3) La acción de inconstitucionalidad 168/2007, promovida en contra del decreto #178 de reforma a la Constitución, publicado en el DOF, del 13 de noviembre de 2007, vino a reiterar el sentido del criterio anterior con varias tesis. 

4) El “amparo de los intelectuales”, promovido en contra del decreto anterior, constituyó un cambio radical de 180º grados al retomar el criterio del “amparo Camacho” y como tal la procedencia: “Procedimiento de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. No es manifiesta ni indudable la improcedencia del juicio de amparo promovido en su contra”. Por su trascendencia nos permitimos transcribir la tesis:

Cuando el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales actúan en su carácter de Poder Reformador de la Constitución, deben respetar las normas del procedimiento de reforma contenidas en el artículo artículo 135 constitucional, lo cual implica que es jurídicamente posible que dicho poder emita alguna reforma con desapego a tal procedimiento. Cuando esto sucede y algún particular promueve juicio de amparo contra dicho acto, los Jueces de Distrito no pueden, sin más, considerar que en esos casos se actualiza de manera manifiesta e indudable la improcedencia del juicio, ya que de la mera remisión de la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, a los artículo 103 constitucional y 1º, fracción, I, de la propia Ley de Amparo, no puede obtenerse un enunciado normativo que contenga la improcedencia del amparo contra una reforma constitucional. Lo anterior lleva a concluir que ese fundamento no es válido para desechar de plano la demanda relativa contra un procedimiento de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Después de la resolución tanto del amparo 186/2008 y de su reiteración en el amparo 2021/2009, así como del expediente Varios 489/2010, la Constitución sería objeto de sendos decretos #193 y 194 de reforma, en materia de amparo y de derechos humanos, publicados en el DOF, del 6 y 10 de junio de 2011, respectivamente. Como es sabido, esta última consagró el más amplio reconocimiento de los derechos humanos de fuente tanto nacional como internacional (artículo 1º), en tanto que aquélla reforzó al juicio de amparo como el principal medio de control constitucional en contra de normas con efectos generales. 

El problema es que luego de estas reformas a la Constitución, el legislador ordinario expidió una “nueva” Ley de Amparo, publicada en el DOF, del 2 de abril de 2013, en la cual dispuso:

Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:

1. Contra adiciones o reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

[…]

Es imperativo mencionar que antes no existía tal causal expresa para decretar la improcedencia y que su constitucionalidad es en sí dudosa. Sobre todo, dadas las dos reformas a la Constitución ya referidas. Lo anterior no deja de constituir una gran paradoja… es necesario usar la Ley de amparo para declarar inconstitucional una fracción de la propia ley o bien para desaplicar la misma. 

III

Para concluir me gustaría reiterar que en el caso del decreto #253 de reforma a la Constitución en materia judicial, publicado en el DOF, del 15 de septiembre de 2024, hay al menos un vicio procedimental. La iniciativa de reforma fue discutida y aprobada, primero, en la Cámara de Diputados, durante los trabajos de la LXV Legislatura, la cual concluyó sus funciones el 31 de agosto pasado; y, después, en la Cámara de Senadores, pero ya en los trabajos de la LXVI Legislatura, la cual comenzó el 1º de septiembre del año en curso. En consecuencia, es violatoria del sistema bicameral y del procedimiento legislativo ordinario, el cual es la base para el de reforma a la Constitución, la cual requiere de la discusión y aprobación sucesiva en ambas cámaras. Conforme a los artículos 50, 72 y 135, constitucionales.

Aunado a lo anterior, el decreto puede contener vicios competenciales, al contrariar los principios de supremacía constitucional, su reformabilidad e inviolabilidad (artículos 133, 135 y 136, respectivamente), así como el reconocimiento de los derechos humanos de fuente tanto nacional como internacional, la interpretación conforme, y la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad (artículo 1º), entre otros. Por ello, la reforma resulta violatoria de los derechos o principios consagrados, ya sea en el artículo 94 de la Constitución, es decir el de inamovilidad (no podrán ser removidos sino en casos de responsabilidad); y, en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), esto es el de imparcialidad e independencia judicial.

Cita recomendada: Imer B. Flores, «Simposio “Reforma Constitucional al Poder Judicial Mexicano”, PARTE VII: Un problema autogenerado: sobre el dilema de la Suprema Corte de Justicia en torno al control de reformas constitucionales», IberICONnect, 9 de octubre de 2024. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2024/10/simposio-reforma-constitucional-al-poder-judicial-mexicano-parte-viii-el-problema-del-poder-reformador-y-sus-limites-constitucionales