Elecciones judiciales y constitucionalismo abusivo

La iniciativa de reforma constitucional que busca implementar un modelo de nombramiento para nuestra Suprema Corte –al igual que para el resto de la judicatura– a través del voto popular se anuncia bajo la promesa de “democratizar” la justicia. A lo largo de su exposición de motivos, el presidente López Obrador refiere a la necesidad de cerrar la brecha entre el Poder Judicial y la sociedad; de sensibilizarlo a las problemáticas que aquejan a la ciudadanía. La elección directa de sus integrantes remediaría dicho distanciamiento y lo fortalecería “a través de la legitimidad emanada del poder popular”.

La exposición de motivos destaca el ejemplo de Bolivia, país en el cual desde 2009 la designación de los integrantes de las altas cortes se realiza mediante sufragio universal con base en una preselección de candidaturas a cargo del Poder Legislativo. Si la exposición de motivos de la iniciativa cita al caso de Bolivia es, en gran medida, por la ausencia de más ejemplos. Pese a que otros países celebran elecciones judiciales o prevén formas de participación popular en la designación de jueces constitucionales, Bolivia es el único en el mundo en elegir a sus más altas autoridades jurisdiccionales a través del voto popular. Esta situación nos obliga a observar la experiencia boliviana a fin de entender la naturaleza de la iniciativa de reforma constitucional enviada por el presidente. 

La lección que puede aprenderse de dicha experiencia es una que llama a la cautela. A quince años de la implementación de un modelo de nombramiento vía elección popular, la evidencia indica que este ha fracasado en el objetivo de cerrar la brecha entre Poder Judicial y sociedad. En su informe, el Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados (“Relator Especial”) expresó su preocupación en torno a la pervivencia de la corrupción en el Poder Judicial; un problema serio que se traduce en una profunda desconfianza de la ciudadanía hacia la justicia boliviana.  

Por otra parte, esta disonancia entre Poder Judicial y sociedad se evidencia en el hecho de que la suma de votos en blanco y nulos a lo largo de las elecciones judiciales ha sido, por mucho, superior a los votos emitidos en favor de candidaturas. En 2017, la suma de votos en blanco y nulos (65.83%) aumentó respecto de 2011, cuando esta alcanzó el 59.27%. Si bien la Constitución ordenaba elecciones judiciales para el 2023, estas no han podido ser llevadas a cabo al no haber finalizado el Legislativo la preselección de candidaturas. Lo anterior conllevó a que, en diciembre de 2023, el Tribunal Constitucional Plurinacional (“TCP”) decidiera prorrogar su propio mandato de forma indefinida hasta la celebración de nuevas elecciones. 

Lejos de la “democratización” de la justicia, la adopción de un modelo como el boliviano en nuestro país para toda la judicatura resultaría en un orden constitucional significativamente menos democrático que el actual. El modelo de elección judicial boliviano ha sido señalado por el Relator Especial por no ofrecer las garantías suficientes para evitar injerencias políticas, asegurar el nombramiento de perfiles idóneos o generar legitimidad en los procesos de votación popular. Su implementación en México corre el riesgo de politizar la impartición de justicia en detrimento del sistema de pesos y contrapesos favorecido por nuestra Constitución, impidiendo al Poder Judicial ejercer facultades necesarias para asegurar la viabilidad democrática.

El constitucionalismo abusivo como fenómeno de erosión democrática

La erosión democrática a través de mecanismos formales de cambio constitucional es denominada “constitucionalismo abusivo” por Landau, distinguiéndose de métodos más “tradicionales” de captura del poder estatal como el golpe de estado. A diferencia del uso de métodos extralegales de cambio jurídico, el constitucionalismo abusivo se caracteriza por el acatamiento de las reglas de reforma constitucional, razón por la cual no suele detonar alarmas en la mayoría de los observadores. Sin embargo, las reformas que se encuadran en el concepto de constitucionalismo abusivo resultan en un menoscabo al principio democrático en el orden jurídico en que se realizan. En ese sentido, puede trazarse un paralelo entre el constitucionalismo abusivo y los “ilícitos atípicos”; esto es, actos prima facie regulados por una regla como permitidos pero que, en razón de su oposición a algún principio del orden jurídico y una vez considerando todos los factores, se convierten en ilícitos. Dicho de otra manera, se “invierte” el sentido de una regla.

El resultado de este fenómeno es un régimen lo suficientemente democrático en apariencia como para satisfacer a observadores internacionales y evitar sanciones, pero en el que los mecanismos verticales y horizontales (i.e. tribunales, organismos electorales, ombudsperson) de rendición de cuentas son distorsionados para asegurar la permanencia de un grupo político en el poder. Lo previamente descrito no sólo repercute en la competitividad de la escena electoral, sino que además desmantela los mecanismos de protección a minorías. 

En el caso del Poder Judicial, existe el riesgo de que su reestructura sirva el propósito de transformarlo en una herramienta de erosión del orden democrático. Bajo esta forma particular de constitucionalismo abusivo, los tribunales son instrumentalizados para permitir la concentración de poder, anular las voces de fuerzas de oposición; inclinar la balanza electoral en favor de un bando determinado. A estos ataques intencionales al núcleo de la democracia electoral provenientes del Poder Judicial Landau y Dixon los han categorizado como control judicial abusivo (abusive judicial review).

Ahora, resulta imposible pronunciarse en abstracto sobre el carácter abusivo de un cambio constitucional. Dicha determinación requerirá de una valoración contextual y, en ocasiones, sólo podrá alcanzarse en un análisis retrospectivo. Sin embargo, existen en el caso elementos contextuales suficientes para enmarcar a la reforma propuesta en la categoría del constitucionalismo abusivo.

La elección judicial como una forma de constitucionalismo abusivo

La iniciativa de reforma constitucional bajo estudio no se limita a la implementación de un modelo de elección judicial. Aunado a lo anterior, se prevé una serie de modificaciones al funcionamiento de la judicatura destinadas a debilitarla institucionalmente. Por ejemplo, también se pretende reformar la Constitución para prohibir la suspensión de la norma impugnada en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad y la fijación de efectos generales a las sentencias de amparo que resuelvan la inconstitucionalidad de normas generales. Asimismo, se contempla la creación de un Tribunal de Disciplina Judicial.

Este órgano, integrado por cinco miembros electos popularmente y cuyas decisiones serán definitivas e inatacables, estará facultado para investigar y sancionar actos cometidos por los integrantes del Poder Judicial de la Federación que sean contrarios a la ley, a la administración de justicia o a los principios de objetividad, imparcialidad, independencia, profesionalismo o excelencia, además de los asuntos que la ley determine. La amplitud de las facultades de este órgano es motivo de alarma para la independencia de las personas juzgadoras y consolida el abuso constitucional que caracteriza a la reforma analizada. 

Desde una perspectiva empírica, la experiencia boliviana nos ha enseñado que el modelo de elección judicial para las altas cortes, al politizar instituciones a cargo de evitar la concentración indebida de poder, ha dado lugar al control judicial abusivo. Ello, ya sea por su rol pasivo y legitimador al negarse a ejercer su escrutinio sobre decisiones políticas antidemocráticas (control judicial abusivo en su vertiente “débil”) o, por el contrario, como agentes activos de estas decisiones (control judicial abusivo en su vertiente “fuerte”).

El caso paradigmático es la Sentencia Constitucional Plurinacional 84/2017. Después de la derrota de Morales en el referéndum de 2016 que le habría permitido reformar la Constitución y así postularse a un cuarto periodo como presidente, sus aliados en el Legislativo –poder del Estado a cargo de la preselección de los candidatos a las elecciones judiciales– acudieron al TCP. Ante este, argumentaron que la limitación constitucional a la reelección violaba derechos reconocidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (“CADH”). El TCP aceptó dicho razonamiento: la limitación constitucional a la reelección violaría el artículo 23 de la CADH, por lo que la norma convencional debía considerarse de aplicación preferente. A través de esta dudosa interpretación de la CADH que entra en conflicto con la llevada a cabo por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la OC-28/21, el TCP otorgó la razón a los aliados de Morales y abrió la posibilidad de un cuarto mandato presidencial. 

La Sentencia Constitucional Plurinacional 84/2017 ejemplifica los peligros del constitucionalismo abusivo. A Morales y a sus aliados no les fue necesario convencer a los votantes de reformar la Constitución para permitirle un cuarto mandato presidencial, sino que un TCP sometido a injerencias políticas llevó, mediante una cuestionable argumentación jurídica, al mismo resultado. En una triste –y antidemocrática– paradoja, los jueces popularmente electos permanecieron sordos a la voz de la ciudadanía expresada el año anterior en las urnas. 

Lejos de ofrecer soluciones a los desafíos a los cuales se enfrenta la impartición de justicia en el país, la iniciativa de reforma constitucional presentada por el presidente López Obrador corre el riesgo de desestabilizar seriamente el equilibrio entre los poderes del Estado y favorecer su concentración en unas cuantas manos. Paradójicamente, terminará de abrir la brecha entre Poder Judicial y sociedad que tan urgentemente hemos de remediar para garantizar el acceso a la justicia en el país.

Cita recomendada: Gustavo López Nachón, «Elecciones judiciales y constitucionalismo abusivo», IberICONnect, 12 de septiembre de 2024. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2024/09/elecciones-judiciales-y-constitucionalismo-abusivo