El estado de cosas inconstitucional en Colombia: ¿la normalización de la excepción?

Desde la década del 90 la Corte Constitucional colombiana acudió a la figura del estado de cosas inconstitucional (en adelante ECI), en el marco de su tarea de revisión eventual de sentencias de tutela decididas por otros jueces en el país. Se trata, por tanto, de un tipo de decisión que se fundamenta en la verificación de unos hechos que, a juicio del tribunal, son contrarios a la Constitución. 

El ECI fue creado por la misma Corte en su jurisprudencia y, con el paso de los años, ha refinado los requisitos para que proceda su declaratoria: (a) que se presente la violación masiva y sistemática de los derechos fundamentales de cierta población, (b) que se verifique la inacción, la demora o la ineficacia en la respuesta de las autoridades competentes para resolver el problema que subyace a la violación de los derechos, y (c) que lo anterior amerite que el tribunal ordene medidas de alcance general, es decir, el diseño de políticas públicas, y que establezca un mecanismo de seguimiento para la verificación de sus avances.

La Corte Constitucional ha declarado el ECI frente a problemas masivos, como el desplazamiento forzado, la crisis carcelaria, la desnutrición de los niños y las niñas de la Guajira, la falta de garantías para la vida y la seguridad de los excombatientes, y la grave violación de los derechos de los líderes y defensores de derechos humanos, entre otros asuntos. 

A través de distintos eventos se conmemoraron 20 años de la sentencia T-025 de 2004, que declaró el ECI por la violación masiva y generalizada de los derechos de la población desplazada por el conflicto armado en el país, entre ellos un conversatorio realizado en la Universidad de Antioquia. A partir de este tema quisiera comentar los logros, pendientes y retos del ECI, una figura ampliamente conocida en la academia, tanto dentro como fuera de Colombia, en la que vale la pena detenernos, más allá de su potencial investigativo. 

Logros y posibilidades del ECI.

A partir de la sentencia T-025 de 2004 la sala plena de la Corte Constitucional dispuso la creación de una sala especial, conformada por tres magistrados de esa corporación, así como por un equipo de trabajo dedicado específicamente a su seguimiento, lo cual se ha realizado a través de numerosos autos que contienen diversas órdenes para impulsar el cumplimiento de la sentencia y la garantía de los derechos de la población desplazada por el conflicto armado que, en la actualidad, asciende a más de nueve millones de víctimas.

Desde muy temprano se mostró que la sentencia tuvo efectos importantes y que se trataba de una intervención sin precedentes de la Corte Constitucional colombiana. A partir de la literatura sobre los efectos de las sentencias estructurales, se indicó que la sentencia T-025 impactó, de manera definitiva, en la creación del problema público, es decir, en entender que el desplazamiento forzado es un problema en sí mismo, y no un efecto colateral del conflicto armado. Además, la sentencia logró la creación de la estructura administrativa necesaria, así como de los cargos y las funciones para atender este problema. 

Logró que se aumentara el presupuesto, que se crearan organizaciones sociales y que se movilizaran recursos de cooperación internacional alrededor de este tema. Se generaron procedimientos de atención, normas y documentos que muestran que el Estado ha respondido al desplazamiento como se responde a los problemas públicos en un Estado Social de Derecho: con procesos de planeación y con presupuesto.

Así mismo, un valioso efecto de la sentencia (que tal vez no se ha explorado lo suficiente) es el acercamiento del lenguaje de los derechos a la cotidianidad de las víctimas de desplazamiento en el país. Basta con escucharlas para entender que la sentencia caló muy profundo en sus historias, le dio nombre a su dolor y voz a su tristeza y a sus expectativas. 

Sin embargo, 20 años después, la pregunta obligada es qué ha logrado en términos de goce efectivo de derechos, es decir, es posible que las órdenes se cumplan y, aun así, ello no produzca una trasformación social, ni un cambio en la vida de la gente, de ahí que hablemos de pendientes y retos. 

Los pendientes y los retos del ECI.

Uno de los asuntos problemáticos del ECI es que es muy difícil que prospere el desacato, es decir, la sanción prevista para el incumplimiento de las órdenes de las sentencias de tutela. La naturaleza dialógica del seguimiento al ECI conlleva que las órdenes de la Corte estén encaminadas, principalmente, a generar procesos de coordinación, concertación y planeación entre las autoridades responsables de la política pública, así como a rendir cuentas de sus avances o retrocesos ante la misma Corte y ante los órganos de control. 

Por lo anterior, en el marco de los ECI, se impulsan espacios como las audiencias públicas y las sesiones técnicas, con participación de instancias interesadas en el tema. Así mismo, se invita a organizaciones sociales y a la academia a presentar reportes de contraste sobre la información institucional que las autoridades envían periódicamente a la Corte. 

Las posibilidades del ECI, entonces, están asociadas a la presión que pueda seguir ejerciendo esta figura para cumplir lo ordenado. Sin embargo, uno de los mayores riesgos de los ECI, en general, es la normalización de la excepción. Más allá de la crítica tradicional que se hace a los tribunales por intervenir en asuntos que no conocen, o sobre los cuales no tienen competencia, en mi criterio, el principal riesgo es que, ante la complejidad del problema, la respuesta institucional se dilate indefinidamente en un mar de papel que va y viene desde las oficinas del gobierno hacia la Corte Constitucional, sin mayores consecuencias.

El riesgo es que se creen burocracias paralelas y reactivas. Paralelas porque las autoridades disponen de funcionarios y oficinas específicas para responderle a la Corte en los extensos informes que le envían periódicamente, sin que esto tenga mayor incidencia en los niveles superiores del gobierno nacional, casi al margen de la gestión cotidiana de lo que hacen las instituciones. Reactivas porque las autoridades parecen responder al ritmo de la Corte en el seguimiento al ECI, como si estuvieran a la espera de nuevas órdenes y prioridades para la agenda, lo que implica ralentizar los procesos de definición del presupuesto y de políticas públicas en el tema.

En atención a lo anterior, creo que el ECI en desplazamiento tiene dos pendientes y dos retos en el corto y mediano plazo, los cuales están conectados. 

Hace algunos años (Auto 331 de 2019) la sala de seguimiento les ordenó a las autoridades que diseñaran una batería de indicadores para medir las mejoras o retrocesos en los derechos de la población desplazada. El gobierno nacional los presentó, la Corte evaluó su idoneidad y ordenó algunos ajustes (Auto 859 de 2022). El primer pendiente, entonces, es tener información que permita conocer, con mayor objetividad, los impactos de la sentencia en los derechos de la población desplazada. Mientras no tengamos una medición de la batería de indicadores, cuyo proceso de aprobación y de medición ha sido muy complejo, será muy difícil evaluar los impactos, tanto de la sentencia, como de los autos en el seguimiento.

Contar con información de los indicadores de derechos podría ayudar a saber no solo en qué medida las cosas han mejorado, sino también cuándo (y cómo) se podría retirar la Corte de esta intervención en políticas públicas que, en todo caso, debería ser excepcional.

El reto conectado a este pendiente es que, por un lado, la Corte disponga de autos de seguimiento con mayor celeridad, de manera que pueda funcionar la presión para los responsables de la política y que, por otro lado, se mantenga el acompañamiento de la sociedad civil y la vigilancia de los órganos de control sobre las órdenes de la Corte.

El segundo pendiente es que, si bien los indicadores son importantes, la intervención de la Corte no debería limitarse al tema metodológico y procedimental de la información sobre el seguimiento, es decir, la intervención procesal de la Corte debería estar acompañada de intervenciones sustantivas, con órdenes concretas en los componentes a los que les hace seguimiento, en temas como vivienda, indemnización, tratamiento diferencial a grupos étnicos y mujeres víctimas, entre otros. 

La normalización del ECI implica que normalizamos el dolor y el sufrimiento de las víctimas y esto es inaceptable, por lo cual urgen pronunciamientos sustantivos de la Corte. El reto es que el seguimiento trascienda las órdenes dialógicas y encuentre resonancia en las distintas autoridades y acompañamiento de los aliados estratégicos que el tribunal necesita para mantener la atención en el ECI.

La justicia dialógica tiene límites, y estos tendrían que ser considerados en el seguimiento al ECI, de manera que, si bien las audiencias públicas y los eventos académicos conmemorativos de la sentencia T-025 ayudan a dar visibilidad a un problema que persiste, las víctimas siguen denunciando problemas en la implementación de las órdenes de la Corte, lo cual tendría que ser atendido sin demora.

En estos 20 años han cambiado los magistrados y las magistradas que integran la sala de seguimiento, han cambiado los gobiernos, los procesos y los funcionarios, se han escrito numerosas tesis y libros sobre esta innovación jurisprudencial colombiana, pero la violación de la dignidad de las víctimas sigue ahí. Por supuesto, la Corte Constitucional tiene límites y competencias y, como instancia catalizadora, poco puede hacer, de manera solitaria, para lograr el cambio social ante un problema tan complejo que, además, sigue creciendo ante los nuevos escenarios y actores de la criminalidad en Colombia. 

Ojalá que la conmemoración de la sentencia T-025 muestre nuevos caminos para sacar a las víctimas de esta liminalidad, como diría Libardo Ariza en su crítica al ECI carcelario, es decir, muestre alternativas para sacar a la población desplazada de este limbo en el que permanecen esperando que, por fin, sean garantizados sus derechos.